每日經濟新聞 2022-10-23 19:51:32
基于對成都等地持續多年的實地調研,周其仁用“真實世界的經濟學”將城鄉分野的癥結和未來趨勢娓娓道來,給思考新一輪城鎮化中的城鄉融合問題提供了重要參照。他認為,沒有農村、農業和農民狀況的根本改善,國民經濟是搞不起來的。從城與鄉的視角來審視城鎮化進程,城鄉分野是如何形成的,會造成哪些后果?在新一輪新型城鎮化背景下,城與鄉能否打破沉疴,走向融合?
每經記者 淡忠奎 每經編輯 楊歡
圖片來源:攝圖網500601451
從1.72億人增加到9.14億人,從17.9%上升至64.72%,從193個上升至685個……
這組數字是1978年至今,我國的城鎮化常住人口、城鎮化率以及城市數量。過去四十年間,有史以來規模最大、速度最快的城鎮化是經濟社會增長的最大動力,“鄉土中國”轉而過渡到“城鄉中國”。
不過,一條“鴻溝”依然橫亙在城鄉之間。對比64.72%的常住人口城鎮化率,戶籍人口城鎮化率卻僅有46.7%。二者之間超過18個百分點的跨度,意味著依然有超過2億人“漂泊”在城鄉之間,造成日常居住、生活空間與戶籍地分離。
著名經濟學家、北大國發院教授周其仁在《城鄉中國(修訂版)》(2017年5月)指出,城鄉之間越來越大的鴻溝,導致發展過程中大多數重點和難點,都在農村,都在城鄉之間。
作者:周其仁 出版社:中信出版社
基于對成都等地持續多年的實地調研,周其仁用“真實世界的經濟學”將城鄉分野的癥結和未來趨勢娓娓道來,給思考新一輪城鎮化中的城鄉融合問題提供了重要參照。
他認為,沒有農村、農業和農民狀況的根本改善,國民經濟是搞不起來的。從城與鄉的視角來審視城鎮化進程,城鄉分野是如何形成的,會造成哪些后果?在新一輪新型城鎮化背景下,城與鄉能否打破沉疴,走向融合?
在周其仁看來,很多人聚集在一個相對不大的地理空間里,一旦達到某個人口密度的標準,此地便被命名為城市。為什么普天之下,人都喜歡往城里湊?撇開文化、文明因素,經濟上的動力看起來直截了當——城市創造更高的收入。
比如,撿飲料瓶這門活路。城鄉很多人都做得來,但在鄉村或小地方一天撿不到幾只,談不上養家糊口。唯獨到了大都市,也是撿飲料品,搞得好可以發家致富。
基于現實約束,總還有許多人,既不可能靠高技術謀生,也做不到靠社會保障老有所養,這是“低端產業”雖不中聽、卻十分“中用”的原因。比如,門衛、搬運、送貨、保潔、家政、洗腳、收破爛等等,“一個城市能容得下的活路,多到不容易相信”。
這便是城市的“能耐”的直觀體現,“城市化”大潮勢不可擋。周其仁認為,其基本原理就是人口集聚勢必帶來分工深化,從而產生在密度不足地方所不可能出現的收入機會。這是因為,城市化的動力機制——經濟聚集甚于人口聚集:
“開始興許是安全或其他隨機因素促成了人口聚集,但人們只要發現人口聚集有利于經濟增長,聚集到一起有利于增加收入,聚集與再聚集的增長引擎就發動了。”
不論有多少人偏好于均衡模式的人口增長,都不能改變人口流動的基本邏輯,即在流動中聚集,然后再流動、再聚集,直至人口、經濟和財富在地理上集中到一個個面積相對很小的地方去。
更進一步,周其仁提出,“人口聚集帶動更高的人口聚集”,是城市化的第一推力;“經濟聚集刺激更高的人口聚集”,是城市化的第二推力。這兩股力量交互作用,就導致城市化率不斷攀升。
這也是城鎮化基本的動力機制。
不過,基于城市成長的抑制性因素,還是造成了我國“工業化超前,城市化滯后”的現象。尤其受2008年全球金融危機波及,這一薄弱環節暴露無遺。
《城鄉中國》一書描述,“世界工廠”繁榮多年,并沒有為中國備下一個消化得了超前工業化成就的國內城市,“城市化的小馬拉不動工業化的大車。”
時過境遷,我國城市化率早已超過工業化率,但是就目前的城鎮化水平還與世界發達經濟體有不小的差距。尤其是,跨過戶籍人口與常住人口城鎮化的“鴻溝”,還有很多難題需要攻克。
為什么會出現“城市化小馬拉不動工業化的大車”?
相比工業制造,城市系統要復雜得多。城市化也不是簡單復制的過程,而是個生長發育的過程。所以,過去一度是工業化發展很快,但城市化卻并沒有那么快。周其仁在書中指出,這與一套“城市偏向”的觀念、制度和政策有關。
比如,歷史上限制公民自由遷徙、禁止農民工進城,以及在戶籍、糧油供應、教育、就業等方面的制度安排,造成了城鄉二元經濟結構。
回顧歷史,我國城鎮化指數重新掉頭向上,是從1979年開始。1978年,我國城鎮化率不到18%,1979-1995年間每年提升0.7個百分點,1996年之后每年提升1.3-1.5個百分點,至2011年城鎮人口已經超過總人口的51%……
周其仁指出,這一波城鎮化重新加速并非源自政府的“有形之手”,而是改革開放加大了普通農民的經濟自由。比如,1984年“一號文件”中有一句話:“允許務工、經商、辦服務業的農民進城落戶”。
寥寥數字,給出幾億人新的發展空間。
不過,《城鄉中國》也指出,城鄉居民尤其是農村居民多種經濟自由有了顯著擴大,但是改革的不平衡,也帶來多維度經濟自由之間的權利不平衡。比如“土地城市化”。
簡言之就是,原本用于農村、農業、農民的土地,現在轉入了城市,成為城市建設用地。如果總人口中的城市人口比例代表著“人口城市化”,那么總土地面積中用于城市建設土地的比例,就代表“土地城市化”。
尤為值得警惕的是,農民進城的權利和土地進城的權利都在擴大,但“發育進度”并不均衡,土地進城易,農民進城難,造成“土地城市化快于人口城市化”的現象。周其仁從土地產權變化的線索入手分析了“行政壟斷的土地市場化”機制的形成脈絡,并引入“土地饑渴癥”的概念:
“由于國有土地入市才造成土地市值急速上升,所以政府掌控更多國有土地,就意味著更多的融資機會和更強的財政實力。這也推動了城市擴張……”比如,以“整縣改市”就意味著合法入市的國有土地增加。
“每級政府、每個官員都有劃定的行政范圍,不能越雷池一步。但是工業化、城市化的資源配置,卻不限于在指定的行政區劃里流動。”
《城鄉中國》一書指出,更優的解決方案是“讓土地與畫地為牢的行政權力脫鉤,回歸普通的、能夠對更大市場機會作出反映的財產性權利”。
在周其仁看來,我國改革開放的重頭戲之一,是打開城鄉間的市場之門。打開的第一道大門是農副產品的市場之門,第二道是農民進城務工經商之門,第三道要打開的大門則是土地市場之門。
換句話說,就是土地流轉。相較而言,前兩扇門都是率先從農村突破,然后才由鄉入城,逐漸形成農產品與外來打工市場。唯有土地市場之門是反向推開,先出現城市土地市場交易,再由近而遠輻射,逐漸融合成一個城鄉相通的土地市場。
過去的城鄉隔絕體制,壓制了城市的引擎功能。據周其仁觀察,以城帶鄉是農村改革的新階段,此輪“土地改革”無一例外都是圍繞城市——特別是大城市展開的。倒回去梳理,分明是土地相對市價惹的“禍”。
圖片來源:彌渡縣政府官網
他提及一個例子。從衛星圖片看,云南彌渡縣大部分都是山,平地很少,耕地更少,但是在僅剩的平地上又密密麻麻地蓋了很多房子。
我們可以直接觀察到:第一,房子數量非常多;第二,房子大量占用可以用作耕地的平地;第三,不少房子是空的,沒人住或極少人住。
在洶涌的城鎮化浪潮中,這并不是孤例。在周其仁看來,人口流動對中國的高速增長而言是一個基礎,但是帶來的新問題是農村的房子長期不住人,很容易塌掉,是全新的農村社會現象。
社科院基于全國調查發布的農村綠皮書顯示,中國閑置的宅基地總量占全國農用地的10%。在調查樣本村莊中,宅基地閑置率最低為0.3%,最高能達到71.5%……
這些問題如何解決?近年來,各地也在不斷進行機制探索,對“宅基地置換”“土地流轉”等進行試點。比如,上海的宅基地置換方案,目標是將農民集中城鎮居住,耕地向種田能手集中,工業向園區集中;成都進行“產權再界定”,促進土地在城鄉之間有效流轉等。
“這些問題都要從頂層設計到底層實踐雙向打通,目前看來還需要很大的耐心。我歷來認為,有些本該市場化的改革,到最后能改成基于法治的生意就對了。
當足夠的實踐證明有效,然后上升到正式的文件,最后再落地變成可持續的生意,這門生意一步步優化的細致程度最后往往超出想象。”周其仁如是說。
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