機構改革解讀丨重構金融監管體系，“一行一局一會”時代即將來臨！業內：部分職能整合將有利于金融監管工作的開展

每經記者 劉嘉魁  袁園    每經編輯 廖丹    

“一行兩會”金融監管格局形成5年后，新一輪政府機構改革帷幕再度拉開。

3月7日，受國務院委托，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關于國務院機構改革方案的說明。根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監督管理總局。

從“一行三會”，到“一行兩會”，再到未來的“一行一局一會”，金融監管格局歷經了近20年的更迭。

在銀保監會基礎上組建國家金融監督管理總局

根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，此番金融監管機構改革中，將組建國家金融監督管理總局。統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。

國家金融監督管理總局在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。不再保留中國銀行保險監督管理委員會。

國務委員兼國務院秘書長肖捷表示，黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監管。為解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局。

2022年12月，銀保監會主席郭樹清曾撰文指出，現代金融監管的基本內涵中，其一便是宏觀審慎管理。防范和化解系統性風險，避免全局性金融危機，是金融治理的首要任務。

而宏觀審慎管理也與微觀審慎監管、保護消費權益、打擊金融犯罪、維護市場穩定、處置問題機構等要素共同構成了現代金融監管的基本內涵。

郭樹清也提到了現階段金融監管面臨的主要挑戰?，F代科技的廣泛應用使金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界發生重大變化。金融機構公司治理與高質量發展要求相比仍有差距。專業化處置機構和常態化風險處置機制不健全。此外，金融監管資源總體仍然緊張，高素質監管人才較為缺乏，基層監管力量十分薄弱。

在加強和完善現代金融監管的重點舉措方面，他指出，要健全“風險為本”的審慎監管框架，把防控金融風險放到更加重要的位置，優化監管技術、方法和流程，實現風險早識別、早預警、早發現、早處置。加強功能監管和綜合監管。

“站在新的歷史起點，金融監管改革任務非常艱巨。”郭樹清表示，必須按照黨中央決策部署，深化金融體制改革，推進金融安全網建設，持續強化金融風險防控能力。

中國金融監管體系的40年改革之路

中國金融監管的歷史沿革，映照著中國金融的改革之路。

中國金融改革的過程是開枝散葉的過程。改革開放之初，金融監管體系建設主要圍繞專業銀行和中央銀行進行。1979年，為推動經濟體制改革，加快市場化建設步伐，農業銀行、中國銀行、建設銀行和工商銀行相繼從人民銀行分離出來，成立專業銀行。

1984年，人民銀行開始專門履行中央銀行職能，制定和實施全國宏觀金融政策，控制信貸總量和調節貨幣資金，不再辦理企業和私人信貸業務。

自此之后，股份制銀行、城市商業銀行和農村信用社獨立法人等不同類型的機構逐步誕生，非銀行金融機構也快速發展。

20世紀90年代，金融體系格局發生重大轉變，隨著資本市場成長，1992年，國務院證券委員會和證券監督管理委員會成立，人民銀行正式將證券期貨市場的監管權移交，標志著金融監管體系開始由統一走向分業。

1998年，保險監督管理委員會成立，統一監管保險經營機構。2003年，銀行監督管理委員會成立。我國金融分業監管體系不斷完善，各監管機構專業監管能力不斷提升，形成以人民銀行、銀監會、證監會、保監會“一行三會”為主導的分業監管格局。

為切實強化金融監管，提高防范化解金融風險的能力，2017年第五次全國金融工作會議提出設立金融穩定和發展委員會，同年11月，黨中央、國務院同意批準金穩委成立，拉開了新時代金融體系改革的大幕。

2018年3月，為深化金融體制改革、順應綜合經營趨勢、落實功能監管和加強綜合監管，《深化黨和國家機構改革方案》將銀監會和保監會合并，組建中國銀行保險監督管理委員會。

自此，我國金融監管體系進入了金穩委、人民銀行、銀保監會和證監會“一委一行兩會”為主導的時代。

經過40多年的改革發展，我國金融監管體系不斷總結經驗，日臻完善。

部分職能整合將有利于金融監管工作的開展

站在當前歷史節點，將要送別中國銀保監會，迎來國家金融監督管理總局。銀保監會過去承擔的主要職能有哪些？此番金融監管機構改革，將帶來怎樣的影響？

一位業內人士對記者表示，銀保監會的主要職能是對全國銀行業和保險業實行統一監督管理，包括對銀行業和保險業機構及其業務范圍實行準入管理，審查高級管理人員任職資格，制定銀行業和保險業從業人員行為管理規范等。

“還有一塊很重要的工作就是對銀行業和保險業機構進行現場檢查和非現場監管。”該人士表示，保護金融消費者合法權益也是很重要的工作內容。此次機構改革，央行有關金融消費者保護的職責，證監會的投資者保護職責也將劃入國家金融監督管理總局，這將進一步促進金融消費者權益保護工作的統籌和提升。

強化行為監管，是此次改革方案的要義之一。以前“一行兩會”都設有消保部門，在微觀工作中，難免出現判定標準、工作流程不一致的情形，從而在一定程度上影響消保工作的效率，也造成部分金融消費者的困惑和不便。改革之后，消保工作將權責合一，統一到金融監督管理總局，將整合此前各個部門的優秀經驗，加以優化，促進行為監管的加強，亦能實現審慎監管的統一。

“金融交易中存在著嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構工作人員往往也不完全了解金融產品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失。”郭樹清在《加強和完善現代金融監管》一文中表示，2008年全球金融危機之后，金融消費者保護受到空前重視。世界銀行推出39條良好實踐標準，部分國家對金融監管框架進行重大調整。

記者注意到，根據機構改革方案的說明，央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責也將劃入國家金融監督管理總局。該人士認為，監管部門的部分職能整合，將有利于金融監管工作的開展。“還是要守住不發生系統性金融風險的底線，發揮好金融服務實體經濟的功能。”

這意味著，金控公司將納入同一個監管部門監管，不再區分是由金融企業發起還是非金融企業發起。監管的一致性，有助于消弭監管套利和監管競爭。

封面圖片來源：每日經濟新聞 劉國梅 攝