專訪|上海長寧區虹橋街道辦事處主任郭凱：基層立法聯系點制度對踐行全過程人民民主具有深遠意義

每經記者 李彪  李玉雯    每經編輯 陳星    

2015年7月，全國人大常委會法工委在全國東、中、西部地區設立了首批4個基層立法聯系點，上海市長寧區虹橋街道便是其中之一，亦是唯一設在街道的立法聯系點。2019年11月，習近平總書記考察上海虹橋街道基層立法聯系點（以下簡稱“虹橋聯系點”）時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。

基層立法聯系點，一頭連著立法機關，一頭連著基層群眾，是發展全過程人民民主的一個縮影。成立近八年來，虹橋聯系點已開展了80部法律草案的意見征詢工作，提出意見建議2438條，其中有166條被采納，有效暢通了民意表達的“最后一公里”。

作為全國首個設立在街道的基層立法聯系點，虹橋聯系點有何特色？居民的意見是如何進入立法項目中的？基層立法聯系點與網絡征詢渠道相比，兩者有何差異？經過多年實踐探索，今年3月“基層立法聯系點”寫入最新修正的立法法，又意味著哪些變化？

帶著這些問題，《每日經濟新聞》記者近日專訪了上海長寧區虹橋街道辦事處主任郭凱。

“一體兩翼”架構，傳遞基層原汁原味的聲音

全國首批4個基層立法聯系點中有3個設立于縣級以上人大機關，而虹橋街道辦事處則是全國第一個設立在街道的基層立法聯系點。

“我們與老百姓的距離最近，聯系點設立的初衷就是為了能夠更多地聽取廣大基層群眾原汁原味的聲音。”郭凱向記者介紹，如今虹橋聯系點已構建起“一體兩翼”的工作架構，即以信息員為主體，以顧問單位和專業人才庫為兩翼補充。

據了解，目前虹橋街道在16個居民區、70個區域單位分設基層立法信息采集點，建立多個信息采集聯絡站。同時，信息員已從最初推選產生的250名擴增為420名。

“對于推選的信息員，我們并不要求他們學過法律專業或者從事過法律工作，而是希望他們滿足兩個條件，一是擁有較豐富的人生閱歷、知識儲備，或在某些方面有較深刻的了解和感受；二是積極參與立法意見征詢活動并且能夠廣泛帶動身邊人員，讓群眾在家門口就能參與國家立法。”郭凱對記者表示。

與此同時，考慮到法律草案的專業性較強，虹橋聯系點又設立了“兩翼”來補充，將法院、高校等作為顧問單位，律師、專家學者等作為專業人才庫，以此來實現信息采集領域廣覆蓋、群眾與專業人員相結合。

郭凱解釋，“兩翼”的主要功能在于兩個“翻譯”，其一是從專業角度梳理法律草案的修改背景、內容等，將“法言法語”翻譯解讀成通俗易懂的語言給信息員和相應征詢對象，便于群眾清晰理解并提出意見；其二是在意見征詢完成后，再將“群言群語”轉變為“法言法語”，進行精確地校準，之后報給全國人大常委會法工委。

“‘一體兩翼’架構滿足了群眾性和專業性，同時在廣泛性與精準性的結合上也發揮了非常好的作用。”郭凱說。

在這一架構下，虹橋聯系點取得了實打實的工作成效。記者了解到，2015年7月成立后不久，虹橋街道基層立法聯系點便在當年9月迎來了第一部法律草案，在關于反家庭暴力法草案的意見征詢工作中有兩條意見被采納，由此開了個好頭。直至今年4月中旬，虹橋街道基層立法聯系點總共開展了80部法律草案的意見征詢工作，提出意見建議2438條，其中有166條被采納。

“虹橋經驗”積累，牢牢把握群眾性與專業性

談及虹橋聯系點的經驗與優勢，郭凱反復強調了兩個關鍵詞，即“群眾性”與“專業性”。

“我們長年在基層一線工作，可以直面人民群眾，群眾性是我們的核心優勢之一。”郭凱說，圍繞“群眾性”，多年來虹橋聯系點持續鍛煉信息員隊伍，在代表民意方面從剛開始的樸素、自我愈發走向成熟。

同時，虹橋聯系點也在不斷擴大立法征詢的覆蓋范圍，由最初立足轄區內、集中街道層面，到如今可以撬動的資源越來越廣泛。例如，在上海市人大的支持下，部分法律草案的意見征詢工作可以依托全市25個基層立法聯系點擴點擴面，從而聽取更多方面的意見，這種“國滬聯動”的征詢模式在拓展征詢范圍的同時，也有效提升了立法意見征詢質量和效能。

“不僅如此，我們也高度關注個性化。”郭凱對記者說，一些法律的覆蓋群體有一定特殊性，例如無障礙環境建設法、體育法等，這些會涉及特定領域人士的意見。

另外，由于立法是嚴謹且嚴肅的專業性工作，因此虹橋聯系點也致力于在專業性、精準性方面不斷提升。郭凱將相關工作形象地總結為兩個“吃透”。

一是“吃透”立法精神，這就需要充分運用好顧問單位和專家人才庫，當好解說員，圍繞立法背景、立法目的、公民的權利義務、社會高度關注的條款等，將法言法語轉化成為通俗易懂的語言，解釋好法律條款的相關問題。

二是“吃透”群眾觀點，“很多居民的意見和建議，都是在我們相互間聊天聊出來的，也正因如此，我們能夠吃透居民的意見。這也是我們一直所說的，不因群眾沒有專業知識而忽視其意見，也不因其語言零散而不予采納。當然，更重要的還是要透過現象看本質，理解群眾真實的利益訴求表達，這樣才能為專業立法提供更多社情民意參考。”郭凱對記者表示。

圖片來源：受訪者供圖

基層立法聯系點與網絡征詢渠道并行不悖

值得一提的是，當前，法律草案通過網絡渠道向社會公開征求意見已成為常態。近十年來，共有205件次法律草案在中國人大網上公開征求意見，參與人次超過119萬，提出350多萬條意見。

在立法意見的征詢過程中，如何看待基層立法聯系點與網絡征詢渠道的差異？

在郭凱看來，基層立法聯系點與網絡征詢渠道并行不悖，都是我國推進科學立法、民主立法、依法立法過程中有效吸納群眾意見的渠道。

一方面，網絡征詢渠道的覆蓋面更廣，一些專業人士、活躍公民借助這一渠道發揮了很好的建言獻策作用。另一方面，基層立法聯系點制度的創新，優勢更多體現在能夠與群眾面對面地展開交流，這是網絡無法替代的；此外，基層立法聯系點會有組織地覆蓋意見征詢群體，綜合性和針對性結合得更好。以虹橋聯系點為例，成立近八年來，虹橋聯系點通過座談會等多種形式，已覆蓋了3萬多人次的意見建議征詢。

立法聯系點也有助于發揮黨建在基層工作中的引領作用。部分人群可能在日常生活中并不關注法律，往往等到法律頒布后才知曉，而通過基層立法聯系點有組織性地開展立法意見征詢，帶動更廣泛的群體參與其中，這對以良法促善治也有所助益。

郭凱同時提到，基層立法聯系點也讓群眾擁有了更強的立法參與感，“我們有信息員代表說過，自己的意見被采納了是件光榮的事情，如果沒被采納，也同樣覺得開心。這種民主參與的現實感或許與網絡渠道有所區別，群眾因此對我國民主立法的感受更深，也更加認可。”

基層立法聯系點助推民主法治建設

今年3月，被稱為“管法之法”的立法法又一次迎來修改，其中，“基層立法聯系點”寫入最新修正的立法法。

郭凱告訴記者，去年11月，立法法修正草案來到虹橋街道開展意見征詢。“我們榮華居民區黨總支第一書記盛弘就提出了‘根據實際需要設立基層立法聯系點’的建議。此次‘基層立法聯系點’入法，這是我們感到非常榮耀的。”

在他看來，“基層立法聯系點”寫入立法法，更加凸顯了人民的主體地位，堅持立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。

如今，全國人大常委會法工委在全國31個?。▍^、市）設立了32個基層立法聯系點，輻射帶動全國各地設立了5500多個基層立法聯系點，形成了國家級、省級、市級聯系點三級聯動的工作格局，這些聯系點已經成為讓基層聲音原汁原味抵達立法機關的“直通車”。

“2015年7月虹橋聯系點成立時，我曾在朋友圈里表達過這樣的感慨，基層立法聯系點在我們國家的立法史上具有里程碑意義。從古至今，在立法的環節上，我們從未有過如此直接地深入到基層，在一線群眾中廣泛聽取意見。”郭凱對記者說。

他進一步補充，“當時可能有些人會覺得夸大其辭，但如今來看，它不僅僅是立法史上的一個里程碑，同時對于我國民主法治建設也起到了很大的推動作用。讓基層群眾有序參與立法，表達意愿關切，這些都是豐富我國人民當家作主的生動實踐，由此來看，基層立法聯系點制度對踐行全過程人民民主具有深遠意義。”

談及虹橋聯系點接下來的工作計劃，郭凱表示，將始終圍繞民意收集平臺這一核心夯實工作基礎，階段性來看，則會在立法前和立法后等環節再做一定拓展。

例如，在推動立法計劃方面，由于時代發展迅速，特別是在一些新興領域，可能會存在法律滯后問題，因此在平時走訪企業、接觸群眾的過程中，會更加注重收集和調研來自于基層群眾、各類企事業單位前沿發展的情況及意見。另外，關于立法后的拓展，在相關法律頒布后，會對實踐中的具體情況保持關注，針對需要完善之處及時開展調研并提出建議。