城鎮化要防農民手上無錢腳下無地

每經記者  何珺

話題緣起

        作為農村一切制度之根本，土地制度既關系著農民的生存問題，也是城鄉關系的重要紐帶。在剛出臺的中央一號文件中，農村土地制度改革占了不小的篇幅。伴隨著城鎮化的進程，力保18億畝耕地紅線、嚴管征地、清理小產權房等都成為刻不容緩的任務。

        因此，《每日經濟新聞》邀請兩位“三農”專家為您解析這些重點或難點。

兩者矛盾并不大

        NBD：2月1日，中農辦在解讀中央一號文件時表示，“城鎮化一定會占用一些農田”。請問“加快城鎮化進程”和“保18億畝耕地紅線”之間是否存在矛盾？

        鄭風田：的確會存在一些沖突。為保障糧食安全，中央劃定18億畝耕地紅線，用控制征地指標的方法來約束占地行為，但一刀切的“泛糧食安全”政策，使得目前農村土地大多處于封凍狀態。值得關注的是，這次一號文件提出的一些措施，已經在由“泛糧食安全”轉向“有針對性的口糧安全”，比如提出重點建設800個產糧大縣等。另一方面，在城市生活的人，平均占地面積比在農村的小得多，所以通過城鎮化，一部分農村人口轉移出去后，很可能多騰出一部分耕地。從這個角度看來，城鎮化將有利于耕地面積的擴大。

        黨國英：兩者之間的矛盾并不大。目前實施的耕地“占補平衡”的政策可以解決這個問題，即  “占一畝，補一畝”。如果說，因為城市缺乏土地而影響了城市化進程，這是缺乏依據的。數據表明，我國城市利用現有土地還能容納1倍以上的人口。

        NBD：如何平衡城鎮化和?！?8億畝耕地紅線”之間的關系？

        黨國英：現在的問題不是沒有土地，而是土地集約利用水平太差，城市建設用地和農村耕地都存在浪費現象。算上村莊內企業占地，我國村落占地17萬平方公里，有效整理后至少可釋放出1億畝土地，足以滿足城市擴張需求。

        鄭風田：還有一個問題值得關注，現在的農村人口大多是從西部地區向東部地區轉移，對東部城市來說，現有的建設用地指標未必夠用。所以我覺得，應該建立一個激勵政策，比如長三角、珠三角地區吸收了大量來自外省的農民工，就應該讓用地指標也隨之“轉移”。

要保護農民利益

        NBD：城鎮化的過程中，難免要涉及對農村集體土地的征用，目前存在的主要問題是什么？

        黨國英：現在的土地制度主要面臨三個問題：

        一是征地的范圍太大；

        二是征地過程中不允許農民說“不”，集體所有制變成了村干部的所有制；

        三是對公益性和非公益性用地區分的界限模糊。眼下對這個問題的爭議很多，但“已經關注”還是比“無人問津”要強。

        鄭風田：我舉兩個例子，巴西通過政府強制征地把大量農民轉移到城市，結果一無所有的農民最終進了貧民窟。但在我國臺灣地區，農民進城后可以通過賣地等多種方式獲得大量的補償，因此他們在城市里也生活得很好。

        由此可見，城鎮化的關鍵之一是，農民能從土地增值中收益。否則，一旦進城后的農民手頭沒錢，又無“老家”可回，就可能出現貧民窟。

        NBD：如何確保征地的合法性？征地制度的改革方向是什么？

        鄭風田：雖然去年的十七屆三中全會對區分公益性用地與非公益性用地已有所規定，但在絕大多數地方政府的實際操作中，還是將各種項目都裝到“公益性”的框子里。因此，必須從國家層面明確界定兩者的區別。

        此外，一號文件提出，用3年時間完成農村集體土地確權工作。這很重要，但也只能增加農民土地被拿走的難度，我覺得只有取消現行的征地制度，才能真正保護農民的利益。

        如果國家要進行公益性建設，可以由市場決定價格，由地方人大代表來投票表決是否屬于  “公益性征地”。

從城鎮推物業稅

        NBD：清理小產權房已被定為今年國土資源工作的重中之重，國土部曾表示，“今年如不清理小產權房，城鎮化進程加快后，問題的蔓延將進一步加速，范圍會進一步擴大。”該如何在城鎮化的同時，處理好小產權房問題？

        鄭風田：大量人口轉移到經濟較發達的城市后，會增加潛在的買低價房的需求。而小產權房之所以不被土地管理部門承認，源于《土地管理法》規定，城市化的農村土地要劃為國有，要經過征地程序。

        為什么農村的土地變成城鎮后就必須歸為國有？最核心的依據是，憲法規定  “城市土地歸國家所有”。我提倡廢除這條規定，并還給農村土地建商品房的權利，對于劃定商品糧基地的農村土地嚴格管理，其他土地應該允許農村自由處置，要允許農民享受到城鎮化帶來的土地增值后的收益。

        在一些城市，賣地收入占到地方財政的很大一部分，導致地方政府在地價低時炒高地價，在地價高時卻坐視不管，這也是目前房價高漲的主要原因。所以，我認為應該從小城鎮建設初始，就開始實施物業稅改革，減少地方財政對“賣地”的依賴。

        NBD：對天津采取的“宅基地換房”的措施，即騰出宅基地發展村鎮經濟，所換房屋仍是集體產權的方法，是否值得推廣？

        黨國英：宅基地換房，其實也是對占用農民宅基地的一種補償手段，只不過補的不是現金而是房子。制度本身不存在是否合理的問題，關鍵要看補償的力度夠不夠，以及一旦出現商業性用地的情況，農民是否有拒絕的權利等。

        結束語：感謝兩位專家的精彩分析，期待在今年“一號文件”惠農政策的帶動下，城鄉統籌的步伐能加快，同時有序推進農村土地管理制度改革。

　對話記者　  　

每日經濟新聞記者：何珺

　對話嘉賓　  　

黨國英  社科院農村發展研究

        所研究員鄭風田  中國人民大學農業與

        農村發展學院副院長



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