合理分配財權 方能抑地方“GDP沖動”

每日經濟新聞記者  徐奎松

話題緣起

        在6日召開的全國能源工作會議上，國家發改委主任張平指出，“十二五”期間，能源供應總量難以支撐大部分省份經濟總量發展的需求，各省份應合理制定發展指標。他透露，目前只有北京等五六個省份將“十二五”經濟增速指標定為8%~9%，其余大部分省份的經濟增速指標都定在10%以上，有些省份甚至目標翻番。

        按照“十二五”規劃建議，轉變發展方式是今后5年經濟結構調整的重心。如果地方為增加財政收入和提高政績而一味地追求10%以上GDP增速，顯然會影響到中央對經濟發展方式的調整。而且，中央確定的實施主體功能區戰略也將遭受地方的阻力。

        如何化解地方的投資沖動？如何分配中央與地方財權和事權？今天我們特邀了國務院發展研究中心產業部部長馮飛、發改委國土開發與地區經濟研究所所長助理高國力對以上問題進行解析。

主體功能區建設遇阻力？

        NBD：國家在“十一五”規劃中提出：“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。在去年12月份的中央經濟工作會議上，中央已經明確提出2011年要“積極推進主體功能區建設”，現在相當一部分省份將“十二五”GDP增速定在10%以上，這對推進主體功能區建設戰略有影響嗎？

        馮飛：我認為，主體功能區按照四類劃分，過于機械。主體功能區在“十一五”時期就提出來并進入實際操作，思路很好，但操作起來可能很難。具體看，主體功能區的劃分是以一個縣為單位，但縣與縣之間的差距很大，中西部地區一個縣的版圖很驚人，而東部的有些縣城卻很小。這就給主體功能區的規劃提出了一個問題，用什么樣的區別政策才能更好地發揮每個主體功能區的潛力？現在具體的細則政策中央還沒有進一步解釋，只有試點。

        高國力：肯定有阻力。主體功能區現在與過去在提法上已經發生變化?！笆晃濉币巹澋奶岱ㄊ恰巴七M主體功能區”，“十二五”規劃建議中的提法是“實施主體功能區戰略”。這說明中央已經意識到可能面臨地方上的一些抵觸，也意味著下一步中央會根據各個地方的財力大小和實際情況，出臺差別化的扶持政策，根據阻力大小，尋找更有效的點作為政策調控的基礎。比如說，對限制和禁止的地區就要出臺一些補償和轉移支付的政策，力度可以大也可以小，速度可快也可以慢，但方向是一定的。因為限制和禁止開發并不代表限制和禁止他們發展，只是限制和禁止他們開發對環境造成破壞和污染的項目。為什么限制？因為他們承擔了全國的資源保護任務，而中西部地區又不可能像東部地區那樣上馬批量的工業項目，所以沒有錢。財政撥付就是讓中西部地區滿足基本的公共服務，包括就業、教育、社保和衛生等領域。這是個長期推進的一個過程，世界上很多國家就是這么走過來的。

地方為何偏愛GDP高增速？

        NBD：國家發改委主任張平指出，目前只有北京等五六個省份將“十二五”經濟增速指標定為8%~9%，其余大部分省份的經濟增速指標都定在10%以上，有些省份甚至目標翻番。地方政府為什么喜歡追求GDP高增長？

        馮飛：主要原因是中央與地方財權與事權的體制性問題沒有捋順。但是，我們應該反過來看，中央三令五申要求地方轉變發展方式，降低追求經濟高速增長，降低盲目投資，而地方為什么并沒有很好地執行？從地方的“十二五”規劃看，追求高速度高目標熱情不減，特別是從今年以及未來的經濟發展方向看，發展民生是重要的一個環節，那么，地方就需要相當的財力才能配合完成中央的既定目標。對于地方來說，只有增加投入、提高增長速度，才能增加財政收入，才能完成民生系列的保護任務。

        這些年，出現了地方財政支付下移的情況，可持續性風險已經顯現。所以，靠片面地追求GDP和高增長，包括產業化雷同問題，必然會給經濟發展的可持續性帶來很大壓力。比如說，如果地方政府力抓消費，就會增加稅收、增加財政收入，而我們的地方政府現在主要依靠辦企業、辦工廠、搞投資來實現地方財政收入。

        第二個原因是對地方的考核機制問題?，F在形成了經濟增長速度快的地方，官員容易升遷的氣候，這種現象不扭轉的話，地方官員就會長期追求增長速度。所以，要轉變經濟發展方式，就需要出臺一整套政績考核的辦法，應該把能不能轉變經濟發展方式作為政績考核的目標，看你這個地區經濟發展方式是好還是壞？與全國其他區域差距有多大？把地方政府官員的行為統一到中央的決策上來，形成科學的考核體系，而不是GDP。關鍵是要避免這種考核出現數字化公式亂象。典型的是我們在“十一五”期間提出的節能減排目標，到2010年底許多地方政府在給中央的“喜報”中，就出現了數字化式的節能減排指標問題，而某些地方采用的非常規限電手段，讓社會付出了很大的代價。所以，在有一套科學考核政績的同時，還應該出臺一套科學的數字統計指標。

        高國力：中央已經意識到財政體制和干部政績考核體制的問題，也提出要加快改革進程。我認為，完成這兩項改革可能需要比較長的時間，然后才能完成各種體制的配套改革，才能遏止住地方盲目追求高增長、高投資的沖動。

約束地方考驗宏調技巧

        NBD：中央與地方如何形成良性互動機制？

        高國力：在發展的問題上，中央的想法首先是要保發展、保持一定的經濟增長速度，這樣才能保證就業和財政收入，這是中國經濟發展到目前的程度所提出的總體要求。但是，由于上述的配套體制缺陷，地方為了謀發展求得更多的財政收入，官員能有更多政績以獲得提拔，就出現了地方的發展速度遠遠超出了中央對地方的期望值。從這些問題上看，肯定會抵消中央宏觀調控的意義和效果。

        現在，有很多措施中央不是想不到，而是不敢下手太快、太猛。一旦過快過猛就會給地方帶來一些消極的影響，反過來，也就對中央的宏觀調控增加壓力，甚至于對全國的城鎮化建設、全國的就業問題、小康生活標準問題以及區域經濟發展等問題都會帶來負面影響。所以，中央與地方的關系，應該保持把握在協作與約束的合力均衡狀態是最務實的做法。對于中央來說，既要調動地方的積極性，保持加快定量的發展態勢，又要限制發展得過快過猛，限制在一定范圍之內，這就需要宏觀調控的技巧。

        馮飛：對地方除了要采取一定的約束，更重要的是要讓地方明白，如果不轉變發展方式，經濟就不可持續，企業就沒有潛在的發展空間、沒有活力，民生就沒有保障。所以，必須啟動動力機制。要啟動動力機制，最大的改革問題就是能源價格改革。對能源市場的改革和調整，價格是引導投資、消費和資源配置的核心，如果價格扭曲，必定會帶來產業結構的扭曲。所以，在“十二五”時期，政府要完成對能源價格的改革，而對能源價格的改革中心是對電價的改革。8年前，國務院提出電力系統改革方案時，就提出來了電價改革的方向：上網電價和銷售電價由市場供求關系決定，輸配電價由政府管制。

        我認為，這種改革思路對經濟發展方式轉變意義是重大的，但遺憾的是至今沒有很好地執行。現在，基礎領域的價格始終屬于政府管制價格，而且管制得很死，這就導致了我們的經濟結構走進剛性的劣質結構領域。所以，電價改革是推進能源價格改革的突破口。

對不同區域差別化管理

        NBD：我國各地區的資源稟賦差別很大，發展基礎也有所不同，對于不同地方的發展，中央如何實施差別化管理？

        高國力：今年是地方政府換屆年，又是“十二五”開局年，從最近提交的地方“十二五”規劃方案看，保持地方經濟高增長速度是大部分地方政府的設定目標，擴大基礎設施建設，形成高頻率投資是基本確定了的事情?！皟筛摺背蔀橐环N慣性規律，預計將繼續伴隨著整個“十二五”時期。我預計，估計到“十二五”中期，中央宏觀調控可能會出現一個回調，地方經濟也會進入一個平滑的增長期，那個時候地方政府對“兩高”的追求就會緩慢下來。這種規律在  “九五”“十五”和“十一五”時期都出現過。所以，有了好幾個  “五年規劃”的經驗，在“十二五”開局，中央與地方應該加強互動，把握住地方經濟的實際運行狀態，出臺一些更有針對性的政策，以限制住未來兩年地方“兩高”的急劇膨脹。否則，在發展方式沒有轉變之前，“兩高”將給資源和環境帶來很大的壓力。

        對不同區域差別化的管理，主體功能經濟區的規劃就是其中之一，當然還需要進一步細化措施，應該設計差異化的適合不同地區發展的政策以及區域管理模式。差異化的政策包括財政政策、投資政策、金融信貸政策、產業政策和區域扶持政策等，比如，對保護資源環境責任較重的中西部地區，應該加大財政轉移支付，財政投資也應該投向資源開發和利用、環境保護，而不是投向基礎設施建設領域；對于東部地區就不需要過多地財政投入，即使投入也應該投向戰略性新興產業。

對話嘉賓

馮飛  國務院發展研究中心產業部部長

高國力  發改委國土開發與地區經濟研究所所長助理



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