李宇嘉：改善土地財政支出管理 化解債務和樓市風險

今年以來，我國樓市運行的一個很大的特征就是“地市熱、樓市冷”，10個典型城市一季度的土地出讓金收入為2692億元，與2013年同期相比增長83%，而這些城市一季度的樓市成交量卻同比下滑了將近40%。全國的情況也類似，一季度全國住宅成交量下滑5.7%，但土地出讓收入同比增長40.3%。

樓市和土地市場“一冷一熱”的運行態勢是不可能持續的，按照地市滯后于樓市約8個月的周期看，若樓市持續走弱，下半年土地市場極有可能由熱轉冷，今年的土地出讓收入將極可能難以超越2013年4.2萬億的歷史最高水平，甚至有可能會出現明顯下滑。今明兩年是地方政府債務集中到期的時間，地方政府債務又占政府總債務規模的40%左右，而地方政府債務償還對于土地出讓收入的依賴也超出人們的想象。于是，很多人判斷，土地出讓收入下滑，地方政府債務償還將受到沖擊，破除土地財政勢在必行。

土地財政依賴確實很深。根據《中國經濟周刊》和中國經濟研究院聯合發布的《我國23個省份“土地財政依賴度”排名報告》的數據，在“政府性債務管理中存在的主要問題”一欄，29個省份中有23個都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中，23省份中最少的也有1/5債務靠賣地償還。從全國范圍來看，據國家審計署的數據，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93643億元的37%。而且，市縣級政府的債務償對土地依賴度更大。在被審計調查的市級政府中，承諾以土地收入來償債的占比高達81%，而縣級政府也超過50%。

應對地方政府債務問題的根本思路是“堵歪門、走正門”。所謂“堵歪門”，就是去除地方債務的土地依賴，而“走正門”就是發行地方政府債券。目前，在很多人看來，“堵歪門”刻不容緩，“歪門”不堵則“正門”難開。一方面，土地財政依賴是不可持續的，土地財政收入會因為樓市周期性下降而急劇減少，而且近幾年土地出讓收入中用于征地拆遷補償和土地整備的被動性支出占比超過50%，未來這一比例有增無減；另一方面，土地和金融結合的“土地財政模式”深受地方政府喜愛，這一模式是造成地方政府固定資產投資饑渴癥、債務規模盲目擴大、樓市和金融泡沫不斷累積、內需增長動力匱乏、系統性風險不斷上升等困擾經濟轉型頑疾的罪魁禍首。

但是，將經濟轉型問題全部歸咎于土地財政依賴有失偏頗。目前，在土地出讓收入方面，地方政府通過高效率、市場化、透明的“招拍掛”出讓程序，確保了土地收益的最大化。但是，在土地出讓收入的使用上卻存在效率非常低下的問題：一是由于沒有將土地出讓收入納入預算管理，支出的隨意性、浪費大、不透明、腐敗問題突出；二是土地出讓收入用于支持城市基礎設施和公共服務設施建設上，存在短期化、好大喜功、中看不中用的問題，民生福利設施建設上重錦上添花（如CBD、城市廣場、會展中心等），輕雪中送炭（保障房和醫療教育等）；三是近年來土地出讓凈收益急劇下滑，但地方政府征地激情不減，其看中的就是土地對于固定資產投資的支撐作用，土地財政依賴異化為傳統經濟增長模式依賴。

因此，筆者認為，目前對于土地財政的諸多詬病，根源不在于土地財政本身，而在于土地財政收入的使用效率上，具體說就是土地財政資金的使用上效率太低了。根據前述土地財政依賴度的報告，不管是從“承諾以土地出讓收入償還債務總額”（土地償債總額）看，還是從“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”（土地財政依賴度）看，大部分東部省份都排在前列。例如，土地償債總額排名前十位省份分別是北京、浙江、上海、四川、遼寧、湖北、廣東、重慶、山東和天津；土地財政依賴度排名前十位的省份是浙江、天津、福建、海南、重慶、北京、江西、上海、湖北和四川。

盡管東部省份土地財政的規模很大，數據上顯示的土地財政依賴度也很高，但這些地方也是我國城市化發展最快、城市群最集中、經濟最發達、人民收入水平最高的省份。事實上，這些省份經濟上的發達與土地財政是分不開的。一方面，在改革開放以來，這些地方為吸引外資，低價甚至免費出讓土地（工業用地）、以土地收入補貼工業園區建設，土地財政極大地降低了工業和出口成本，為奠定中國世界工廠的“核心競爭力”立下汗馬功勞；另一方面，城市化快速推進以來，東部地區的前50大城市集中了1.4億外來人口中的80%，前10大城市則集中了43.2%。人口快速流入城市，對公共服務設施在短期內提出了要求，而土地財政組織的高效率，為提高政府收入并用于基礎設施建設立下了汗馬功勞。而中西部地區，盡管土地財政依賴度不高，但城市化、工業化和人均收入也較低。

未來一段時間，稅制改革難以迅速和全盤鋪開，地方主體稅源也難以在短期內形成，而地方民生欠賬對未來支出已經形成倒逼，地方政府債務在未來也將形成壓頂之勢，土地財政依賴短期內難以改變。目前，問題不在土地財政本身，而在土地財政的效率，這一問題與我國財政支出效率、國有企業支出效率在體制根源上是同一回事。

因此，未來要做的不是如何廢除土地財政，而是如何提高土地財政的支出效率，這才是符合現實、行得通的做法。三中全會提出了“建立事權和支出責任相適應的財政制度”，而今年“兩會”上也提出要對土地出讓金收入要全面審計，這事實上意味著未來將加強土地財政的支出效率。土地財政支出效率提升了，民生基礎設施做實了，內需成本也就下降了，這不僅為培育內需、涵養地方主體稅源打下了基礎，而且能從根本上約束地方政府無限度出讓土地規模、無限度負債的沖動，而樓市風險也會因地方政府動機改善和基礎設施完善而逐漸消弭、金融風險也就隨即改善。同時，此舉也就為地方政府舉債“堵歪門、開征門”的改革打開大門。

（作者單位：深圳市房地產研究中心）