李宇嘉：公積金“亂象”何時休

近日，有兩則消息讓住房公積金又一次成為吸引眼球的焦點。近期一則瘋傳“網帖”披露了網友對于公積金繳存利息測算的結果。據稱，1.2萬元公積金一年只能得利息22.75元，相當于“一斤瘦肉的價錢”。此外，檢察機關近期在偵查一起有關某地公積金中心案件時，發現其營業部主任僅靠模仿前來貸款職工筆跡的方式，便輕松套取上千萬元。

作為我國內地職工基本福利“五金”之一的公積金，關涉每個老百姓的利益，關涉公共住房金融政策的效果，關涉到住房需求的解決。公積金采取個人和單位等額繳納，匯入個人賬戶，歸個人支配，發揮互助合作精神，在住房需求上實現“人人幫我、我幫人人”，這本是一項能夠融合多方利益、實現共贏的公共基金。而且，在資金繳存、支取和貸款上，上有《公積金管理條例》、《公積金財務管理辦法》，下有各公積金中心設立的管理委員會，公積金管理值得深思。

公積金問題還要從住房制度改革說起。公積金設立之前，我國城鎮施行的是福利性住房制度，即老百姓住房需求的解決完全依賴所在單位直接分配，不收取租金或象征性地收取低租金。公積金制度建立于上世紀90年代住房福利化向市場化的過渡期，創設公積金的目的是為了降低住房供應向市場化轉軌的成本，即住房關系到老百姓的利益，突然轉向市場供應可能引起社會強烈反響，甚至是社會動蕩。由單位和個人共同繳納并形成互助互惠的住房儲蓄金，以較低的利率貸給有住房需求的繳納者，能夠有效緩沖住房市場化過渡過程中老百姓購房能力下降，從而為住房制度改革創造穩定的社會環境。

在計劃經濟時期，住房具有生產功能而非消費功能。因此，住房改革的一個任務就是剝離住房生產功能，這就需要將住房消費資金納入職工的工資，這才能讓老百姓到市場上購房。而住房公積金就是將住房消費資金納入工資的一個解決辦法。但是，當時為了獲得改革平穩推進的基層各單位支持，通過公積金的改革方式將傳統福利住房制度下住房分配苦樂不均的現狀也一并繼承了下來。

也就是說，作為工資組成部分的住房消費金——公積金，其繳納標準也是按照福利住房制度下住房差異的現狀來制定的：效益好和掌握權力的政府機關、企事業單位、金融機構，原來享受到的住房福利較好，相應繳納的住房公積金也就比較高；而單位內部行政級別、職務和職稱高的群體，原來享受的住房福利較好，繳納的住房公積金也比較高。這樣的公積金政策一直延續到現在。因此，從本質上來講，住房公積金目前存在的種種弊端和詬病，事實上是住房公積金政策源頭上設計出了問題。

盡管住房公積金政策的實施，為住房市場化改革提供了緩沖帶和穩定的過渡環境，但由于沿襲了過去福利住房制度的弊端，與住房市場化改革方向和目標完全沖突。因此，在住房市場化改革完成以后，原有的住房公積金制度理應退出。但是，由于利益固化，任何一個舊體制下建立的機構很難在改革中退出，住房公積金更是這樣。住房公積金由單位和個人共同繳納，具有很強的封閉性、內部性和利益的一致性，已經異化為第二工資和單位隱性福利，各地公積金中心普遍存在的直屬管理部和分中心就是典型代表，這些機構都是圍繞市直機關或大型國企建立的。

因此，住房公積金本質上是住房制度市場化改革不徹底的遺留物。在住房市場化改革已經完成、單位福利分房已經徹底退出歷史舞臺、住房生產功能已經褪去的情況下，住房公積金承擔的原始職能退出也就有必然性。而要避免住房公積金“亂象”，關鍵是要深化國有企業改革，深化國企利稅上繳和個人所得稅改革，打破行業壟斷改革等。鑒于我國公共住房金融政策缺失，而現有機構退出存在體制障礙，行得通的方法應該是將住房公積金改組為政策性住房金融機構，僅僅為繳存者提供足額的、低息的、長期的購房貸款。