銜接經濟發展與環境保護 企業關注“政府購買服務”治污

每經記者 李彪 發自北京

向污染宣戰，如何打好這場沒有硝煙的戰爭？如何使經濟發展和環境保護從對立走向銜接？這需要更多的智慧和勇氣。

引入環保企業參與環境治理的投資建設和運營管理，通過第三方治理的方式加強政府與企業、企業與企業之間的協作，成為了近年來推進環保發展的重要思路。據了解，國家發改委正在牽頭研究制定環境第三方治理的改革措施，環保部也正在起草 《關于做好政府購買環境公共服務的指導意見》。

近年來，在每日經濟新聞報社主辦的年度 “中國企業綠色發展論壇”上，參會企業對推進“政府購買環境公共服務”較為關注。政府應該如何做，有何顧慮？市場遭遇到哪些發展瓶頸，政府部門將如何解決？

帶著這一系列的問題，在以“技術創新 綠色動力”為主題的“2014中國企業綠色發展論壇”召開前夕，《每日經濟新聞》記者 （以下簡稱NBD）專訪了環保部相關部門的主要負責人（以下簡稱部門負責人）。

環保發展政策依賴性排第一

NBD：近年來，我國環境污染進入高發期，您認為主要是哪些原因造成的？

部門負責人：我國進入環境問題的高發期有幾個方面的原因：

一是和我國的經濟發展規模、速度有關，規模大、速度快，資源的消耗就大幅度增加，這是進入經濟高速發展的時期必然帶來的結果。

二是本身的產業結構，一些地區發展的還是水泥、鋼鐵、玻璃、化工等高耗能、高污染的產業，污染問題和產業結構不合理關系非常大。

三是從管理上我國還沒有從根本上解決到底環保和經濟誰在前誰在后的關系問題。

四是存在執法不嚴的問題；五是經濟政策制約、激勵手段不利于污染減排，處理廢物的費用遠高于違規排放的罰款，導致排污者愿意罰款不愿意減排，高污染頻發是必然的。

此外，環保有一個政策依賴性和技術依賴性，但是，在我國政策依賴性可能是第一位的。

NBD：針對您提到的管理、執法和激勵等問題，地方政府是不是已經在作轉變？

部門負責人：我最近到天津去調研，當地環保局局長就談到關于執法和經濟手段的問題，雖然國家層面沒有具體政策，但他們出臺了一個“土政策”：企業排污如果能夠達到國家或者地方標準要求的，就按照國家現有的排污收費標準來收費；如果超過排放標準，就按照超標倍數來收費。

這樣一來，比環保部門天天去檢查還管用，考慮到經濟效益，企業就會按照環保的要求認真地去做。當地環保部門采取不定期檢查，只要檢查出現超標排放的問題，就會按照這種標準處罰，企業也就不敢冒險超標排放。

同時，天津還做了一些激勵措施，如果企業比國家的排放要求做得還好，甚至比國家要求的特別排放限值還好，在經濟上就給予一定的獎勵。

把經濟制約和激勵結合起來，調動企業治污的積極性，解決污染問題會很快，一些地方已經在這么做了。

市場化程度應提高

NBD：從您提出的這些解決辦法看，政府需要發揮的作用較大，那么，在環境治理問題上，政府應該扮演什么樣的角色呢？

部門負責人：政府應該是相當于運動場上的裁判員，一方面需要制定規則，一方面監督規則的實施，其他的都應該放開給市場。

過去在計劃經濟時期一切都是政府在做、在管，現在雖然市場經濟改革多年，但是政府管理仍然較多。

對于很多公共性的環境問題，比如城市垃圾、城市污水、醫院醫廢垃圾等，這些都應該政府來統一處置，但是，政府做并不意味著政府大包大攬，政府可以拿錢去購買服務，讓市場中的企業向公眾提供服務，本質上還是政府向公眾提供服務。

環保發展多年，污染問題越來越嚴重，除了前面講到的原因外，還有一個很重要的原因就是市場化程度低，政府在大包大攬地操作，沒有發揮市場機制的作用。

現在中央提出要采取第三方治理的方式，通過政府購買服務來加強環境公共服務，十幾年前我們就在提倡第三方治理，過去一直把污染治理當成一項公益事業，但是從運作方式上來看，一定要當做一個產業來做，按照市場化的手段運作，讓市場有利潤，才能吸引市場投資，完全靠政府肯定不行。

部委合力推進制度建設

NBD：政府在推行“政府購買環境公共服務”上的態度如何？

部門負責人：這個不應該有懷疑，首先，黨的十八屆三中全會決定推廣政府購買服務，國家大的政策導向就是往這個方面發展，是符合市場經濟要求的。國務院專門印發了 《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，發改委、財政部等相關部委也在積極推進落實這一中央政策，環保部也起草了 《關于做好政府購買環境公共服務的指導意見》。

中央政府、各部委的推力很大。但是地方政府可能還會有一個認知過程，有些地方可能會有一些滯后。我相信，在國家繼續強力推進之下，還是會較快發展起來的。很多地方的政府都主動請我去給他們做這方面的報告，想知道政府到底應該怎么做，可以看出他們對這方面很重視。

NBD：當前，政府在“購買環境公共服務”上實際推進情況如何呢？

部門負責人：應該說還算可以，很多地方都在積極推動 “政府購買環境公共服務”的發展。

比如環境監測，需要社會化、市場化、專業化，也要采取政府購買服務的方式。環境監測本身就是一種服務，政府向監測機構購買數據，很多地方都在這樣做。

四川成都計劃建立一個天府新區，建成之后預計人口達到500萬，這個新區里環保部門將不會設立環境監測站，當地政府將向社會購買環境監測數據，當地政府正在和社會上的監測機構洽談合同，這樣就很簡單，政府只需花錢購買所需要的數據，不用養一批人，也不用買設備、建房子、買車子等。

環保企業期望政府嚴格執法

NBD：我了解到，您經常去一些企業做調研。那么提供環境服務的環保企業實際生存情況如何呢？

部門負責人：可能不太一樣，一些企業好一些，一些企業要差一些，差一些的企業和市場有關，和從事的行業也有關。比如說在湖南調研的時候，有些企業有新的技術，能夠對開礦產生的礦渣進行處理，把相關的物質提煉出來，既減少對環境的危害，還有豐厚的利潤，最后通過利益分成的方式實現多方共贏。

不過整個來說，市場上提供環保服務的一方還屬于弱勢群體，還是買方市場，如果能成為賣方市場就好辦了，要實現這一步，環保就要加強執法，這需要一個過程。

NBD：如何實現“買方市場”向“賣方市場”的轉變呢？環保企業是不是也向環保部門提出了一些建議？

部門負責人：我接觸了很多企業，他們對環保部門的首要希望就是嚴格執法，執法嚴格之后，只要不達標就面臨重罰，排污企業就必須要治理，環保企業也就有了市場；其次，環保企業在提供服務的時候，希望國家在政策上給予支持；最后，希望政府維持一個公平競爭的市場秩序。

實際上，企業的這些要求并不過分，維護市場公平的競爭秩序和嚴格執法都是政府應該做到的本分工作。目前來看，這些可能都沒有做好，政府如果從這三個方面能夠做好，對政府購買服務的發展推動會非常大。

地方政府仍然有顧慮

NBD：目前從政府層面來看，在環保領域廣泛推廣“政府購買環境公共服務”的模式，存在哪些方面的瓶頸？

部門負責人：我覺得瓶頸就是大家對這種模式的認識問題，再就是具體的商業模式、服務模式，應該按照什么樣的方式購買服務，如何定價，怎么去評估服務是否合格，這些都不完善，需要逐步去建立。

在具體服務模式上，怎么探索出適合當地特點的模式是一個問題，服務完成后，要有科學的評價方式，評價出來的結果要能夠反映真實的狀況，這些都是需要在實際當中摸索解決。

同時，在推進過程中，需要政府和企業共同商討，要改變過去一切都是政府定好、企業執行的模式。政府要購買環境服務，其實和企業也就是市場中甲乙方的關系，是平等的關系，比如提供服務之后政府如果不給錢，是可以起訴的，按照合同來做，政府在這里面不是執法部門，只是合同的關系方之一。

現在很多地方政府都到環保部來討論政府購買服務的問題，他們也有一些顧慮，比如合同怎么簽、定哪些內容、怎么評價、價格怎么定等都是一系列問題。在操作層面上也還有很多不清楚的地方，比如說第三方監測，擔心放出去之后，萬一數據收集不上來怎么辦等，這些顧慮也是合理的。但是，在實踐中，還是怎么管理的問題，怎么建立規則的問題，需要用規則約束各方的行為。

因此，從政府的角度來說，我認為首先要轉變觀念，要和企業有一個平等協商的姿態；第二政府應該信守合同；第三政府購買服務的資金需要通過預算，應納入預算之中，便于執行；最后，要求執法部門加強執法，包括對違法者的執法和對服務者的執法。

購買環境服務將分層次開展

NBD：據了解，環保部正在起草《關于做好政府購買環境公共服務的指導意見》，這個文件將會做哪些方面的指導？政府購買服務將采取何種推進方式？

部門負責人：這個文件只能做一些宏觀性的要求，比如政府購買服務的范圍是什么，哪些才是政府購買服務，購買服務的原則，購買服務中需要注意哪些，購買服務要通過哪些措施，如何推進等?，F在這個文件正在環保部部門內部走相關程序。

政府購買服務或者是第三方治理的推進方式上，不可能是齊頭并進，中東西部可能不一樣，甚至具體到某一個領域也會存在差異，比如想要購買某一種服務，如果沒有單位能夠提供這種技術服務，或者是存在資金不足的問題等，可能就只能先做好一部分再說。

政府購買服務或者是第三方治理，具體的實施會是一個分層次、分領域地推進過程，不可能一下子完全鋪開，不同地方的技術條件、資金條件，甚至是觀念都不一樣，會有一些差異，全面推開會有一個過程。