APEC財長會為PPP制定路線圖：選擇有商業前景的項目

每經記者 金微 發自北京

10月22日，第21屆亞太經合組織（APEC）財長會在北京閉幕，會議發表了《2014APEC財長聯合聲明》及附件《APEC區域基礎設施PPP實施路線圖》（簡稱路線圖）（PPP為“公私合作關系”，即公共基礎設施項目的一種籌資模式）。 財政部網站刊登了路線圖的全文，其中包括“盡量選擇在商業可行性方面有前景的項目、設立PPP中心增進推動PPP的能力等。”

大岳咨詢總經理金永祥向《每日經濟新聞》記者表示，路線圖的很多內容在國內已有研究和實踐，我們運行PPP的經驗有20多年，有各種教訓和經驗，有些用得好有些用得不好，但總體比較成熟。“這些路線圖的經驗一方面利于國內PPP學習，同時有助于向外輸出PPP的經驗，具有戰略性意義。”

PPP項目重在實施環節

在地方債務壓力、融資平臺清理、基礎設施建設資金緊張等情況下，中國各地方政府部門對PPP的運用和推廣有著極大的熱情，各地推出的項目層出不窮，涉及資金達數萬億元。

財政部網站發布的“路線圖”顯示：PPP路線將以APEC各經濟體自愿提供的交通、能源、通信及水務等領域的PPP項目案例為基礎，“路線圖特別關注實施環節，可為AEPC各經濟體特別是發展中經濟體的政府官員在實施PPP項目的每個環節提供指導和參考。”“PPP建立在公共與私營部門之間的長期合同關系之上，較為復雜，尤其是項目生命周期中存在的不確定性和風險。在推廣PPP模式時，政府部門需要發揮主導作用。”

路線圖稱，不是所有的項目都適合PPP，PPP模式選擇不當會延長采購時間，增加采購成本，降低項目效益。因此，各經濟體政府應盡量選擇在商業可行性方面有前景的項目。“確保所選項目適合PPP模式并合乎經濟原則，反映生命周期成本，能夠實現物有所值。”

目前，我國的PPP項目主要在基礎設施和公共服務領域，像福建省最近推介28個PPP項目試點涵蓋了交通、市政、水利、保障性安居工程、醫療和養老服務等。與普通商業項目不同，PPP項目在運作之前需要系列的論證。

“篩選程序應確立項目以PPP模式開發的商業模式，包括明確產出要求，評估其在政府戰略目標中的整體財務及社會經濟成本和收益，確定收入來源及項目從銀行獲得貸款的可能性，以及評估私營部門參與的優勢。”

此前，財政部負責PPP推廣的相關負責人士表示，一些地方政府為了“招商引資”，對企業承諾過高收益率，在高利潤誘惑下，有企業沒有進行充分論證就貿然進入，結果項目運營之后，政府負擔不了這么大的支出壓力，項目收益就難以保證，出現政府與企業“雙輸”局面。

PPP中心尚須多部門一致

一般而言，PPP模式有兩個過程：建設和運營。無論是前者還是后者，都需要資金保障，尤其是到了后期運營階段，需要長期的資金支持。但目前PPP出問題主要是具體實施過程中，合同履約方面出現偏差和問題。

這次路線圖針對PPP合同問題也提到，合同中應列出公共部門和私營部門各自的作用和責任、服務義務、項目的收入來源、關鍵績效指標、合同監督機制、爭端解決機制和終止條款等內容。鑒于PPP合同的長期性，合同應預留適當的靈活性以使其能夠適應不斷變化的環境。

有多次參與PPP運作的企業家向《每日經濟新聞》記者表示，一方面合同在簽訂之初并沒有考慮到項目的持久性，另一方面有合同但存在地方政府守信的問題，很多地方政府沒有契約意識，當初招商引資的時候很積極，但是PPP項目建好運作起來，會經常出現拖欠費用或者扣費情況，“如果PPP的合同雙方出現扯皮，就需要一個協調機構。”

為此，路線圖建議設立PPP中心，增進與私營部門的協作，增強政府部門推動PPP的能力。PPP中心可以作為示范中心，幫助政府起草投資計劃，制定PPP相關政策，選擇、設計和實施項目，提供資金并監督PPP項目的開展，管理與私營部門的長期合同，協調各機構工作，并維護政府利益等。

目前，財政部已經成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組，并成立PPP中心作為管理項目的事業單位，比如江蘇已經成立了首個省級PPP試點中心。金永祥說，財政部成立了PPP中心，但這個中心還沒有在其他部委之間達成一致，未來更主要的工作是與其他部門協商致。

路線圖同時提到，發展長期本幣金融市場可以促進當地的銀行、公司等市場主體更多地參與基礎設施融資，促進機構投資者——比如養老基金、保險公司和主權財富基金的長期投資還可以擴大基礎設施的融資渠道。

《每日經濟新聞》記者了解到，目前已有保險資金已經介入到PPP項目里。金永祥稱，由于保險公司主要提供的是資金，有些資金進入不滿足于傳統的分紅，而是希望其他領域有更多的收益，預計未來會有更多的資金進入PPP領域。