農墾新型城鎮化樣本調查：龍亢農場收入3年翻一番

每經編輯 每經記者 張雯 發自蚌埠    

每經記者 張雯 發自蚌埠

在眾多有關新型城鎮化的議題里，農墾所屬國有農場的小城鎮式發展凸顯獨特：國有體制下，農場以農業產業為發展動力，而在多年的市場自發行為下，農場輻射、積聚了周圍鄉鎮、農村的村民，一條農業產業鏈上，形成了一個穩定的小城鎮生態，農民可以在此實現職業身份的合理轉變。

但同時這也給傳承農墾“辦社會”傳統職能的農場帶來了巨大財政和行政壓力，而安徽蚌埠龍亢農場通過多年的實踐，正在探尋一條解決固有體制性矛盾的合理路徑。這條路，路漫漫，持續發展可收獲；這條路，其修遠，必須上下而求索。

在安徽省蚌埠市的龍亢農場，正進行著一場以國有農場為主體的小城鎮建設試驗，并試圖借此實現農墾體系內的突圍。

按照預想，該小城鎮建設試驗方式將交織農業產業鏈上下游，“因農而興”。近日，“農墾新型城鎮化建設現場會”在龍亢農場舉行。農業部農墾局局長王守聰在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，“農墾小城鎮建設圍繞‘農’字做文章，是實現農民低成本就地城鎮化的重要載體，與農業現代化生產相得益彰、互相促進”。

然而，墾區農場因其“國有”身份及由此引發的權責不清晰，使得多數農場在推行城鎮化進程中面臨尷尬：大多農場不能納入所在省份的城鄉統籌發展規劃；既要向企業看齊納稅，又要向政府看齊辦社會，資金掣肘難解。

不過，農墾亦在努力治愈這種身份認同焦慮。在有關城鎮化建設的“三段論”里，作為全國唯一一個“創新墾地合作”試點的龍亢農場，已然形成一個典型樣本：國有農場必然要辦國有農業企業，農業產業必然引來農民就業，所以小城鎮式發展成為必然。

小城鎮式發展，成為龍亢農場城鎮化建設的邏輯基點。

農墾的身份認同焦慮/

從安徽蚌埠市區出發，在蚌寧高速上行駛半個多小時，懷遠出口進307省道之后，大多數外地人會搞混接下來兩個地標的從屬關系：龍亢農場與龍亢鎮。

“許多人會問我們，你們農場到底在龍亢鎮的什么位置？”一位龍亢農場職工告訴 《每日經濟新聞》記者，“其實，我們與龍亢鎮沒有從屬關系，從級別上看，我們與縣同級；從地緣上看，我們歸懷遠縣下轄，但實際上，過去十多年來方圓36平方公里內的基礎設施建設，是農場負擔著慢慢發展起來的，而對鄉鎮，都是市縣公共財政劃撥”。

事實上，定義不明晰所帶來的“別扭”遠不止概念混淆這么簡單。

對于大多數毗鄰農村村落建場的國營農場而言，其少則數十、多則上千平方公里的土地并沒有物理邊界。因此在計劃經濟時代，農場因其自建的學校、醫院、農產品加工業和農資服務業等，成為農場周邊區域農民所向往的地方，當這些農民被吸引前來的時候，留給農場的唯一選擇，便是開啟城鎮化建設。

而這樣的城鎮化建設，也讓大多數農場背負上了沉重的負擔：農場因其經營性質和擁有職工被當成企業看待，每年需要上繳利稅，但同時因國有的性質，它又需承擔起“辦社會”的職能——修路搭橋、修水供電、開辦學校醫院、甚至警局法院。

“國有農墾從建立之初就帶有產業綜合性和地域社會性的根本屬性，農墾企業一般區域范圍大且沒有物理邊界，農工及其家屬的生產、勞動和生活都在農場中，國家當時直接賦予農場一些政府職能。”光明食品集團審計部副總經理朱繼宏認為，“隨著經濟體制的改革，國有農墾也在進行變革，但現行管理體制限制了國有農墾的發展，社企不分已成慣性思維”。

他表示，在國有農墾中，企業職能、行政職能和社會管理職能相互交叉，主要領導由政府發文任命，工作變動可在政府和企業之間，農場的企業、行政和社會管理等相關職能無法分清，有些國有農墾企業雖然經過體制改革，但也只是剝離政府職能，減輕社會負擔，由于國有農場內的許多設施具有經營性和公益性雙重特性等原因，比如農場內的道路和橋梁建設和維護，公益性和經營性交織在一起，并不能做到社企真正的分開。

事實上，過去數十年間與地方政府的關系，也是農墾體系需要直面的另一個問題。

“就城鎮化而言，由于農墾城鎮不是國家建制城鎮，因此極易在城鎮建設和社會發展方面受到制約。”一位地方農墾負責人告訴 《每日經濟新聞》記者，“一是城鎮支撐產業，國家建制城鎮可以根據國家有關規定，在土地使用、稅費收繳等方面制定招商引資優惠政策，而農墾城鎮由于非建制城鎮，沒有土地管理和財稅的職能；二是城鎮建設得不到市縣級公共財政資金支持，需要市縣級公共財政資金配套的建設項目往往是墾區各局場自籌；三是社會公益事業也得不到公共財政保障；四是雖然很多地方省級政府已經規定對墾區上繳省財政的土地有償使用費，扣除必要支出后全額專項用于墾區城鎮基礎設施建設和土地開發，但許多地方執行起來難度很大”。

所以，當2011年龍亢農場在全國1800個農場中獲得“全國農村改革試驗區”唯一資格，以承擔“創新墾地合作發展模式”的改革任務時，農墾實現體制內突圍的機會到來了。

墾地合作體制內突圍/

尋求體制內突圍的龍亢農場，已嘗試重構與地方政府的相處方式多年。

2006年，龍亢農場產業集中區成立，被賦予一定的行政管理職能和相關優惠政策。按照規定，懷遠縣以“雙返還”政策，即農場區域內產生的稅收和土地出讓金縣級可用部分全額返還農場，支持龍亢農場改革試驗區各項事業發展，不直接參與行政管理，保持試驗區活力。

2011年，懷遠縣又成立了龍亢行政服務中心，就近辦理農場試驗區相關行政審批業務，以推行行政審批制度創新，蚌埠市、懷遠縣在自主創新資金、涉農資金安排及土地指標使用上，向龍亢農場傾斜。龍亢農場被納入懷遠縣統一對外招商引資，入駐改革試驗區的企業和項目均享受懷遠縣可以享受的各類國家級、省級經濟開發區等優惠政策，同時享受懷遠縣招商引資各項優惠政策。

這意味著，龍亢農場以 “試驗區”的名義，更大程度地獲得了接近“鄉鎮”的待遇。

“所謂‘雙返還’政策，是出于國有農場缺乏管理職能的現狀而制定，是政府出資購買社會服務的社會化管理模式。”龍亢農場改革試驗區規劃建設局局長馬傳東告訴《每日經濟新聞》記者，在他看來，這是“墾地關系”理順后的必然。

數據顯示，2007年以來，懷遠縣“雙返還”政策，累計返還龍亢農場可用財力6335萬元。其中，2011年返還956萬元，2012年返還1800萬元，2013年返還2370萬元。

一邊理順了“墾地關系”，農場另一邊開始著手小城鎮建設。龍亢農場試驗區辦公室主任趙靜宜告訴記者，農場通過“三個集中”：產業向園區集中、土地向規模集中、人口向城鎮集中，構建新型農業經營體系、產業發展體系、城鎮建設體系和社會管理服務體系，努力實現墾地一體化、農業現代化、產業園區化、居住城鎮化和管理服務社會化，創新探索墾地合作發展、共贏發展、融合發展。

2013年，龍亢農場試驗區實現財政收入7275萬元，比2010年增加4000萬元；龍亢農場年收入1300多萬元，比2010年增加700多萬元3年翻了一番多；農民人均收入達9460元，比2010年增加2100元；土地流轉3.5萬畝，比2010年增加3萬畝。2011至2013年，農場城鎮增加住宅4000套，新增人口13000人。

“農墾進行城鎮化建設，能給提高農業現代化水平帶來極大助益。”農業部農墾局局長王守聰在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，“農墾進行城鎮化建設，不是為了再建一座新城或者搞房地產。農墾的城鎮化，還是要踏踏實實圍繞‘農’字做文章，幫助農民低成本就地城鎮化；另一方面，從農業而言，農墾是農業國有集團軍，在農業生產集約式發展、提高要素生產效率方面，在農業產業鏈上擁有天然的要素優勢，通過建設農墾小城鎮，一、二、三產業相互融合，農民既可以選擇離土不離鄉，也可以選擇務農不離鄉”。

而在王守聰看來，發育成熟的農墾小城鎮應該是這樣一幅圖景：一邊是廣袤田野上的現代化農業生產，一邊是“因農而興”的小城鎮，環繞一條農業上下游產業鏈，農民可以自發務農、就業、創業，而農民的孩子們，既可以望得到山、看得到田野，也能記得住鄉愁。

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農業部農墾局局長王守聰接受每經專訪：農墾參與城鎮化是歷史發展的必然

每經記者 張雯 發自北京

從土地到人，從頂層設計到方案出爐，關于城鎮化的諸多議題持續升溫中。

近日有消息披露，有關部委正在編制“3個1億人”的實施方案，即到2020年，要使1億目前已經在城鎮工作居住的農民工能夠落戶，要讓目前在各類城鎮居住的1億人通過棚戶區、城中村改造實現居住條件的改善，要使1億中西部農民就近轉移、就近城鎮化。

而在《每日經濟新聞》記者對安徽龍亢農場的走訪中，這個全國唯一一個“創新墾地合作”改革試驗點，已經探索出一套以國有農場為基點，實現“農民就地就近城鎮化、農民工進城落戶、住宅條件改造”的經驗。

在這場將影響到每個國人的城鎮化進程中，農墾體系將怎樣設計自己的城鎮建設路徑？對此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）獨家專訪了農業部農墾局王守聰局長。

農墾有必要參與城鎮化建設/

NBD：為何農墾要參與到城鎮化議題中來？

王守聰：不是農墾要進行城鎮化，而是在這么多年的發展過程中，農墾所擁有的國有農場附近的多數村民已經自發轉移到了農場區域，這已經成為一個社會現象。那么針對這個現實存在的現象，必須要使其符合新型城鎮化規劃要求、使其得到良性發展，這是現實的要求，也是符合已經轉移進農場區域農民利益的要求。

其次，我認為要走可以解決農民從“身份到職業”轉變的城鎮化，就必須要“兩條腿”走路：一條是一部分農村勞動力要轉移到城市里去，要提高其收入，解決其社會待遇、福利保障等問題。然而還有相當一部分人，要在農村就地轉移、就地城鎮化、就地解決其職業問題。那要怎么辦？那就要圍繞農業產業進行農民的職業化。所以必須在農村發展二、三產業，用二、三產業進行產業升級，而每進行一次產業升級，就會帶來利潤，同時會帶來就業，才能讓農村不凋蔽，讓農業更繁榮。在農村發展二、三產業，解決農民的職業身份問題，然后就地城鎮化，這是最重要的路子。

NBD：有學者對“城鄉統籌”提出了一些意見，您怎么看待“城鄉統籌”中的“鄉”？農墾可以發揮作用的解決路徑又是什么？

王守聰：城鄉統籌是要素的統籌，“城”相對“鄉”要顯得強勢。要想讓資金進入鄉村，那就要提高農業生產和加工的附加值，這樣自然就會有資本進入鄉村，這不是靠行政命令而是市場自然行為。所以我覺得工商資本下鄉，發生“非農化”“非糧化”的現象，其根本的問題是利潤。

我覺得農村最大的問題就是沒有形成全產業鏈。農業只停留在生產端，沒有進入產業升級。我們總說產業升級，可是這么多年來產業升級尚在原地打轉，為什么？就是因為沒有圍繞農業生產打造產業鏈，從而給農民更多獲取利潤、低成本創業和就業的機會。從資本方面而言，資本肯定追逐利潤最高的環節，為什么不愿意投向農村？一個是因為分散，但更重要的是種植業環節的利潤比較小。

再來看土地要素的問題。為什么我們總說過去進行的不是“人的城鎮化”，是“土地的城鎮化”？這就又回到剛才的問題：因為二、三產業落后，土地不能支撐其利潤，所以必然要搞“開發區”、搞“園區”，以增加利潤，所以如果農村沒有二、三產業、不發展工業園區、不發展像這樣的小城鎮，那么工商資本進來后自然而然的就要有別的心思。

這么一分析，農墾的作用便是：農墾是企業，它的重點是圍繞農業，發展二、三產業解決農民的就業，而農民的就業又可帶動更多農民的創業，這就是農墾及其農場可以發揮作用的精彩之處。從現實存在的社會現象、到經濟學上的分析，都論證出了農墾參與城鎮化建設的必要性。

農墾的城鎮在產業鏈基礎上形成/

NBD：假如您是一位農民，您會怎么看待“進城上樓”這件事呢？農墾在推動城鎮化進行中，有什么優勢呢？

王守聰：在現行條件下，假如我是農民，我要進大城市，那我可能進不了，因為大城市的生活成本和創業成本都太高；那么接下來我會選擇一個小城鎮進入，而我家里還有一塊自留地，或者轉包、或者農忙時回家種地，這是大部分農民工的選擇?？墒且廊皇悄莻€問題，現行社會保障、福利待遇我未必可以享受得到，住房、養老、小孩上學，我也不一定解決得了，等我老了、孩子大了，這些依然是問題，我還是要回到農村守著自己的承包地。

第三條路子，選擇在農村創業。可我在農村創業的話，現在我有資格嗎？實際上你會看到，在二、三產業不發達的地方，農民是沒有條件創業的：我想多流轉農地可我沒有錢，即使我能借錢流轉地但如果沒有完善的銷售渠道，那么我種完地還要發愁怎么賣掉，就算我能賣掉，我可能還要發愁收獲的東西怎么貯存，這又是一筆投入。而種植業這一塊，利潤又是最低的，所有我在生產、銷售、貯存環節投進的成本，又增加了我的價格、降低了我的競爭力。最終惡性循環。

所以很多農民這么一算，只能在農田里面守著自家承包地進行勞作，而只靠種地，農民很難積攢創業的原始資本。

問題存在這里，怎么辦？中國農業決不能走兩個極端：一個是完全計劃經濟的思想，一個是完全小農經濟的思想。要在中間找到新型經營主體，構建新型經營體系。新型經營體系是什么？我認為就是全產業鏈，是二、三產業融合發展，是以企業化經營為主體，然后帶動農戶發展?？刂圃稀⒎€定市場價格、均衡利益分配的產業控制體系，把產業鏈上銷售環節、資本運作環節的利潤進行二次分配。這符合“家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。

剛才討論了人、土地、資金的三個問題，已經可以得出一個結論：農墾小城鎮是農民低成本就地城鎮化的載體。農民怎么辦，城鎮化怎么辦，農民的職業問題怎么辦，都可以找得到答案，找得到結合點。

NBD：那么，農墾能在其中扮演什么角色呢？農墾將怎樣實現“不趕農民上樓”的城鎮化，模式是什么？

王守聰：農墾可以提供給農民既可以選擇不離農業，還能低成本享受城市生活的緩沖地帶。

所以要給農民提供一個創業的機會，就必須要在農村發展二、三產業，讓農民跳出第一產業投入產出比的計算，讓農民圍繞農業產業鏈、二三產業進行創業，進行價值深挖。所以你在龍亢農場會看到，它圍繞著小麥種植這個產業，在過去幾十年間發展了小麥加工廠、面粉加工廠，形成了穩定的“種——收”機制，首先是農民種了小麥有地方收、有地方存，然后圍繞這些二、三產業，又形成了以龍亢農場周圍地區農民為創業主力軍的運輸、飯店、小賣鋪、賓館、小社區。你可以看到，這是一條建立在產業鏈基礎上的非常穩定的生態鏈，并且這個鏈條遵守市場經濟法則，不是人為促成，而是出于市場需求自發形成。

這就是農場的帶動作用。不是人為規劃，而是因為農場一定會形成產業，產業會帶來市場的聚居生態。這也就引導到為什么農墾要發展城鎮化的話題，因為農墾在全國擁有1800個小農場，很多農場的情況都類似龍亢農場，已經在農場周圍形成了周邊地區農民的自發聚居，那么在這些地方解決好“人的問題”、“地的問題”，也就是“城鎮化的問題”，已經是一個必須要為之的任務，是社會發展至今的必然選擇。

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記者手記

農墾人走向城鎮化

每經記者 張雯 發自北京

墾荒戍邊，農墾曾代表了一段一代人青春與血汗奉獻的凝重歷史。

所以接到赴安徽龍亢農場進行關于農墾小城鎮建設的采訪任務后，我一時有些恍惚：市場經濟下的農墾是什么樣子？在理論上應該專注農業產業的農墾，為何也要涉及本就已經大熱的城鎮化議題？

事實上，當我沿著龍亢農場的一條道路前行，穿過林林總總的農資、建材、文具店、零食鋪、小飯店，看到龍亢農場中心小學整潔的校園，以及隨機采訪路邊一位名叫邵建孺的環衛工人時，這段兩公里的步行讓先入為主的“議題設置”煙消云散。

上世紀八十年代，依附于龍亢農場的國有面粉加工廠，各色農資點、運輸業、賓館、飯店、雜貨店開始聚集興起。為了使無序發展的狀態得到解決，農場在四年前開始進行鎮區建設的規劃：向當地政府移交“辦社會”職能，利用蚌埠市和懷遠縣兩級政府的項目、資金支持和招商引資等優惠政策，和懷遠縣返還的從農場收取的縣級可用財力，建設農業高產區、保障性住房區、商業區。

在曾做了幾十年農民的邵建孺看來，八年前從農村來到龍亢農場工作是他做過的最踏實的人生決策：在龍亢農場擔任環衛工人，每月的工資已由最初的500元，上漲到現在的1240元。他的孫子輩，就在旁邊的龍亢農場中心小學讀書。依靠農場提供的農機社會化服務和收購合同，他已經可以做到僅在農忙時回家幾天照顧田地，而收獲后全部產品由農場包收，對他來說，打工、種田、照顧孫輩、賣糧食，一個都沒耽誤；對他的老伴來說，則還可以加上一條：在小鎮的廣場上跳廣場舞。

事實上，圍繞農業產業鏈進行小城鎮式發展，正是龍亢農場城鎮化探索走出的一條路。