七大突破：油氣體制改革藍圖漸漸清晰

透過近期政府及油氣企業在緊鑼密鼓推進的一些改革措施，未來我國油氣體制改革的藍圖已較為清晰。大致是油氣上游勘探開發領域的開放將取得突破性進展；新疆將可能成為油氣改革綜合試驗區；現有國有油氣企業或將合并、重組；政府價格部門將由價格制定者向價格監管者轉變；以進口原油使用權放開倒逼原油進口權放開；以油氣管網第三方公平準入為突破口，大力推動廠網、網銷、輸配、儲運的分離，最終實現管網獨立。

□劉滿平

今年是我國能源體制重大改革措施真正落地之年，繼新電改方案后還將出臺油氣體制改革方案。雖然油氣體制改革方案還未正式公布，但透過近期政府及油氣企業在緊鑼密鼓推進的一些改革措施，未來我國油氣體制改革的藍圖已較為清晰。

如以市場化程度來衡量油氣工業產業鏈條的上、中、下游三個環節，則油氣的上中游（即勘探開發、運輸）明顯不如分銷環節。不打破勘探開發領域壟斷局面，幾大油企之外的其他企業難以獲得油源，也就無法實現油氣管網設施的公平開放和準入。可見，上游的壟斷制約著中下游市場化進程。因此，要構造有效競爭的油氣市場，必須全面開放石油天然氣勘探市場，重點是改革油氣區塊登記制度。通過競爭激勵油氣（包括頁巖氣）開采技術創新，降低開采成本，提高開采效率。據報，中石油近日已敲定新疆為勘探開發領域混合所有制改革試點，將拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區塊以不超過49%的股權引入地方國有資本及民營資本。其中，塔里木油田塔中區塊已與新疆能源集團及阿克蘇地區政府簽訂合作協議，將進入實施階段。

中石油上述混合所有制改革措施還透露出另一個信息：新疆可能將被定位于我國油氣改革綜合試驗區。由新疆來擔當這個歷史性的新角色，理由非常充足：油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評價中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預測量分別占全國30%、34%、26%。新疆是我國向西開放的橋頭堡，在構建絲綢之路經濟帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經濟帶的排頭兵，擔負著連接和建設這條經濟帶的重要使命。

至于現有國有油氣企業的合并、重組，不排除整合目前分散于各油氣企業的輔助業務，實現油氣的主輔分離。在盡力減少惡性競爭，資源浪費，推動央企合并、重組，提升綜合競爭力的今天，國有油氣企業之間合并、業務重組也不是沒有可能。據中石化董事長傅成玉透露，中石化下屬8家研究院已開始允許人員互相流動，項目自由選擇，有想法的團隊可以自己組建公司，實現收益后與中石化分成，以此鼓勵內部創業熱情。這表明，未來的油氣體制改革方案肯定涉及現有國有油氣企業自身改革，就像2011年成立兩大電力輔業公司一樣，將國有油氣企業下屬的油氣技術產業標準、政策研究院、勘察設計、施工建設等配套服務業務機構整合，逐步剝離企業辦社會職能，擴大國有油氣企業“三供一業”的分離移交試點范圍；進一步還原其企業的本質職能，真正實現油氣企業的主輔分離。

目前我國上游油氣礦權（包括探礦權、采礦權）存在的最大的弊端，除了未能普遍采取招標方式，而由行政授予方式發放礦產許可證之外，沒有制定更為嚴格的礦產許可證延期條件，油氣探礦權、采礦權不能在企業之間流轉。因此，油氣改革方案應取消油氣礦權申報審批登記管理，建立公開透明的探礦權采礦權招標投標市場，無論尚未勘查的含油氣盆地，沒有達到最低工作量標準、還是由政府主管部門收回的勘查區塊，已探明但企業多年沒有開發動用的難采油氣儲量，都一律投放市場，通過公開招標投標和交易，優選符合資質的企業去勘查開采，促進油氣礦權交易市場的建立。

隨著油氣礦權和油氣交易市場的建設和培育加快，以上海石油天然氣交易中心的建立和4月的運營為契機，聯合現有的上海國際能源交易所等交易機構，在逐步取消許可和配額管制，放開原油、成品油、天然氣（主要是LNG）進出口貿易和批發環節的基礎上，允許符合資質的各種所有制企業（包括開采商、煉油商、進口商、批發商等）進入交易中心，參與現貨和期貨交易，通過市場發現和形成價格，徹底終止政府定價，真正讓市場在油氣資源配置中發揮決定性作用，上海將成為我國乃至亞洲地區重要的石油（包括原油和成品油）、天然氣交易中心。

雖然我國原油價格已與國際市場接軌，但對成品油定價機制，仍需進一步研究與中國成品油消費結構的結合，解決與國際市場的時滯等問題，確定一個適當的規制價格調整周期。

發改委價格司近日在北京與國家糧油信息中心、中國鋼鐵工業協會、中國指數研究院等10家單位簽署《加強價格監測預警分析合作備忘錄》，表明國家發改委價格司正在轉變職能，將工作重心從定價、審價轉至價格監測分析預警。相對而言，成品油定價改革相對比較成熟，社會適應性強，改革難度較小，可將成品油定價權下放給企業，由第三方機構發布國際原油價格權威信息，增強透明度。天然氣價格并軌后，應是油氣改革的最佳時機，按照“放開兩頭、管住中間”的思路，選擇一條天然氣輸氣線路，開展天然氣輸配價格形成機制改革試點，價格主管部門只監管天然氣輸配環節。

國家發改委上月發布了《關于進口原油使用管理有關問題的通知》，盡管此次所放開的是原油進口使用權，并非原油進口權，但該措施意味著我國在解決地方煉油企業原油供應問題上邁出了實質步伐，有利于打破原油供應的壟斷，促進油源供應多元化，形成充分競爭格局。因此，原油進口權放開已指日可待。

美國、歐洲的經驗表明，油氣管網的改革對油氣上下游競爭性市場的建立及油氣市場化定價至關重要。管網獨立肯定是未來發展趨勢。美歐已對油氣管網進行全面結構分拆或建立獨立系統運營商(ISO )和獨立輸送運營商(ITO)，使油氣產業鏈網運分離；推行無歧視的第三方準入，開放管網投資和運營權。日本也決定在2017年前后實現城市燃氣零售全面自由化，2022年4月剝離東京、大阪和東邦三大燃氣巨頭的輸氣管業務。我國已形成多家企業擁有長輸管道的局面，大拆大并難度很大。特別考慮到這些管網多是海外上市公司的資產，資產剝離難度巨大且代價不菲。因此，將三大石油公司所建管網分拆出來建立新的管網公司的可能性不大，但我們可在輸配管網公平開放上下工夫，以已出臺的《油氣管網設施公平開放監管辦法》為契機，以管網第三方公平準入改革突破口，按“財務獨立—業務獨立—產權獨立”三步走的戰略，逐步推進廠網、網銷、輸配、儲運的分離，最終實現管網獨立。

（作者為宏觀經濟學者，中國經濟學會理事）