中央首次出臺產權保護頂層設計：非公有制經濟財產權同樣不可侵犯

◎每經記者馮彪周程程李彪張雯張懷水 “在企業家圈子中，有關移民、財產轉移等類似話題一度成了問候語?！币晃徊辉妇呙拿衿罄峡偢嬖V《每日經濟新聞》記者，這背后很大程度上反映出企業家的某種憂慮。 11月27日，涉及公民財產權的一顆“定心丸”來了——《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》正式發布——這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計。 《意見》明確了產權保護的十大任務：加強各種所有制經濟產權保護；完善平等保護產權的法律制度；妥善處理歷史形成的產權案件；嚴格規范涉案財產處置的法律程序；審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策；完善政府守信踐諾機制；完善財產征收征用制度；加大知識產權保護力度；健全增加城鄉居民財產性收入的各項制度；營造全社會重視和支持產權保護的良好環境。 其中有些“干貨”十分具有針對性，傳遞出很鮮明的態度：比如“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”，再如“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排”等等。 有恒產者有恒心。發改委有關負責人解讀文件時說，我國經濟社會快速發展，社會財富不斷積累和壯大，中等收入群體日漸擴大，人們對產權安全性的要求越來越迫切。必須加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護。 作為頂層設計，《意見》還逐條明確了各個任務的具體負責部門，相關配套實施方案也正在制定中。 圍繞防止國資流失、民營企業產權保護、知識產權保護、土地產權保護和政府守信踐諾這五大核心話題，《每日經濟新聞》記者組織系列稿件進行解讀。 焦點一：土地產權 房屋土地使用權到期怎么辦？研究使用權到期后續期法律安排 每經記者張雯 11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《意見》）下發。《意見》明確，加強各種所有制經濟產權保護，完善農村集體產權確權和保護制度，深化農村土地制度改革。 中國農科院農經所副研究員郭靜利告訴《每日經濟新聞》記者，“針對集體資產，中央明確了核查和保護的精神，并提出防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產，防止外部資本侵吞、非法控制集體資產，可以說是針對以前曾出現的集體資產管理亂象的一個有力打擊?！? 針對備受關注的住宅土地使用權到期問題，《意見》明確，要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。 完善農村集體產權確權和保護制度 對農村集體產權的保護，在頂層設計中被始終放在很高的位置。 在2013年黨的十八屆三中全會《決定》中，提出擴大土地承包經營權權能、賦予農民對集體資產股份更大權能、建立農村產權流轉交易市場等。在2014年黨的十八屆四中全會《決定》中，明確要求加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，部署了創新適應公有制多種實現形式的產權保護制度、加強對集體資產所有權和經營權的保護等制度建設任務。 隨后，《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》等改革方案陸續公布。 “梳理高層對農村集體產權保護的改革意見及相關出臺文件，可以看到一條很明確的主線，即通過落實集體產權保護與改革，來確保農民利益不受損、確保農民享受到集體資產發展的收益?！惫o利告訴《每日經濟新聞》記者，“仔細分析‘集體資產產權’，其中涉及的從農民可以獲得更多財產權利、到宅基地、到三權分置下土地承包權的處置問題。拎出一條主線，可以觸及各項事關農民切身利益的改革。” 郭靜利認為，“從《意見》明確提出的‘落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權’，‘切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產，防止外部資本侵吞、非法控制集體資產’來看，實際上非常明確地回答了幾個關鍵性問題，即‘集體產權誰擁有、誰支配、誰受益’，這也是當前農村產權改革中的難題所在?！? 公民財產長久受保護 按照我國法律、法規的相關規定，土地使用權的期限是根據土地使用權的不同種類進行規定。 根據《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條的規定，按照土地的不同用途，土地使用權出讓的最高年限為：居住用地70年，工業用地50年，商業旅游娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年。 而今年初，發生在溫州的“關于部分住宅土地使用年限到期或即將到期，居民如何才能續期”的新聞，引發輿論對于住宅土地使用權到期后如何處理的極大關注。 對此，《意見》明確，要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。 “一些地方政府曾經制定規則，試圖在該權利期限屆滿時再次收取土地出讓金，這一做法是明顯違法的。根據立法法對于立法權限的規定，這種涉及限制公民基本權利的法律，必須由全國人大制定，國務院和地方人大都無權就此自己立法，地方政府及其部門更不能就此問題擅自作出規定。”中國社科院法學研究所研究員孫憲忠認為，因此《意見》明確此項規定的關鍵意義就在于，中央明確了解決這一問題的導向，即推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。 而當住宅土地使用權年限到期，應當如何解決呢？多位專家認為，土地使用權到期應免費續期。 北京市房地產法學會副會長兼秘書長趙秀池曾撰文指出，滿70年使用期的住宅用地應免費自動續期，城鎮居民的住房是擁有永久產權的，而住宅用地只有最高70年的使用權，房地嚴重背離。因此，從房地合一角度、從同地同權角度，也應該允許城鎮住宅用地免費自動續期；對于70年以下的住宅建設土地應當補交一定土地出讓金，補交標準需要進一步論證，需要廣泛征詢公眾和專家意見。 焦點二：政府守信踐諾 防止“新官不理舊賬”地方政府違約要承擔法律經濟責任 每經記者李彪 11月27日，《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》發布，針對我國產權保護存在的一些薄弱環節和問題，從完善產權保護制度、依法保護產權方面提出意見要求。 在現實中，一些地方政府政策不連續，“新官不理舊賬”，有點甚至招商引資時“敲鑼打鼓”，項目上馬后“關門打狗”；有點地方保護主義嚴重，極端的甚至將外來企業特別是民營企業視作“打土豪”的對象；有的調整規劃采取行政強制性措施，不給予企業必要的搬遷補償費用。 昨日發布的《意見》特別強調，大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。 北京市中咨律師事務所律師夏軍在接受《每日經濟新聞》記者采訪時稱，企業在與政府簽訂相關合作合同后，最大的問題是擔心政府單方面毀約，目前來看，地方政府在與企業簽訂合約中還是比較強勢的一方，亟須建立平等的市場化合約關系。 大岳咨詢公司總經理金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，PPP作為未來帶動投資的重要模式，其成功與否，政府契約精神是關鍵一環。在金永祥看來，中央的這個文件對于推廣PPP來說是一個重大利好，這對地方政府有很強的約束力，下一步履約應該還需要有更具體的辦法出臺。 規定：履約和守諾納入政府績效評價體系 《意見》指出，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約。 國家發改委有關負責人稱，發展社會主義市場經濟，需要發揮市場配置資源的決定性作用，也要更好發揮政府作用。保護產權是更好發揮政府作用的重要內容。但在實踐中，一些地方政府保護產權的作用發揮還不夠，甚至存在由于政府自身不當行為造成企業和公民財產權受到侵害的現象。 為此，《意見》強調，因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴格依照法定權限和程序進行，并對企業和投資人因此而受到的財產損失依法予以補償。對因政府違約等導致企業和公民財產權受到損害等情形，進一步完善賠償、投訴和救濟機制，暢通投訴和救濟渠道。 同時，《意見》要求，將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。 夏軍認為，之所以出現以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約問題的根源是，企業和地方政府之間簽訂的合同往往很難做到完全平等，需要按照市場規則來建立平等的合約關系，尤其是在合同條款里面就應該考慮政府換屆、領導人員更替等因素。 “下一步，政府應該規定怎么保障這些保護措施的落實，解決實際操作中的難題?！毕能娬f。 業內：對于推廣PPP來說是一個重大利好 “保護產權，政府必須帶頭作出表率?！眹野l改委有關負責人說，確因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴格依照法定權限和程序進行，并對企業和投資人因此而受到的財產損失依法予以補償。 夏軍介紹，在地方政府換屆、領導人員更替后，真正明目張膽地不承認合同有效性不多見，經常出現設置一些障礙，增加企業履約的成本，最終導致最初簽訂的合同比較難執行下去的現象比較多見。 近年來，隨著環境保護治理力度加大、基礎設施建設加快，相關項目落體之后，政府違約的現象時有發生。 全國工商聯環境商會秘書長馬輝告訴《每日經濟新聞》記者，在環保領域，此前就發生因地方政府換屆、領導人員更替等帶來的違約問題。比如環保企業和地方政府在垃圾處理、污水處理等市政領域簽訂合同，合同中規定服務的要求和價格，但地方政府換屆、領導人員更替后，作為合同付款方的地方政府，時而會出現不能足額支付服務費的情況，導致一些環保設備不能穩定運行。 2015年5月的一場新聞發布會上，國家發改委法規司司長李亢就曾指出：“有的（地方政府）答應得挺好，到時候給你一個利益保障，過了若干年以后市長換了，主要負責人調整了，就不認了，說這個協議我不知道，可能導致原有的特許經營協議需要修改、調整，有的政府直接違約，翻臉不認賬，這樣的情況確實存在，需要我們在立法中重點加以解決。” 金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，中央的這個文件對于推廣PPP來說是一個重大利好，地方政府做PPP項目的確對后續履約有不嚴肅的成分，現在從最高層很明確把它提出來，說明高層不僅意識到，而且高度重視，這對地方政府有很強的約束力，下一步履約應該還需要有更具體的辦法出臺。 焦點三民營企業“原罪” 遵循法不溯及既往原則避免對涉案企業新賬舊賬一起算 每經記者周程程 11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《意見》）發布。 《意見》提出，加強各種所有制經濟產權保護。其中，包括堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任。 長期以來，各類企業特別是民營企業在經營過程中存在一些違規經營甚至涉嫌違法行為。特別是一旦企業涉案，容易新賬舊賬一起算。對此一些民營企業憂心忡忡，甚至影響投資意愿。而本次《意見》的出臺，相當于給民營企業家吃下“定心丸”。 中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長劉元春告訴《每日經濟新聞》記者，過去對民營資本產權等領域的保護不是很到位，目前民營資本已成為改革調整的重點領域之一。今年上半年，相關部門對保護民營企業產權，提高創新能力等方面，已經進行了專門的討論并發布了相關舉措。此次意見也是對原來上半年的政策進行強化，以此營造更好的發展環境，從根本上提振民營企業家信心。 完善平等保護產權法律制度 十八屆三中全會的公報曾特別明確，國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。 本次《意見》中也提出，完善平等保護產權的法律制度，其中包括，健全以企業組織形式和出資人承擔責任方式為主的市場主體法律制度，統籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規，開展部門規章和規范性文件專項清理，平等保護各類市場主體。加大對非公有財產的刑法保護力度等。 發改委解讀表示，對非公有產權的保護弱于對公有特別是國有產權的保護。相關立法應按照“同等保護”的標準逐步調整完善，具體執法司法行為應按照“同等保護”的要求進一步規范。 中國宏觀經濟研究院教授常修澤表示，今年民營資本的固定資產投資增速出現明顯的下降，原因雖然多種多樣，但與民營企業主的信心不足也有一定關系。所謂“有恒產者有恒心”，意見的出臺，將對培養企業家精神、調動創業創新人才積極性、形成良好的社會預期很有幫助。 中華全國律師協會刑事專業委員會主任田文昌撰文表示，如果真正要想給民營經濟正名，真正想平等保護民營企業，給民營企業家一種姿態，首先要做的就是公正司法，緊接著就是要清理過去的一些案件，要有甄別糾正的實際動作，只有這樣，才能使這個文件真正得到落實，真正發揮作用。 《意見》中也明確，堅持有錯必糾，抓緊甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件，剖析一批侵害產權的案例。對涉及重大財產處置的產權糾紛申訴案件、民營企業和投資人違法申訴案件依法甄別，確屬事實不清、證據不足、適用法律錯誤的錯案冤案，要依法予以糾正并賠償當事人的損失。 值得注意的是，《意見》提出，完善辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，從源頭上有效預防錯案冤案的發生。嚴格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則，以發展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業特別是民營企業經營過程中存在的不規范問題。 更好發揮政府保護產權作用 《意見》還提出，嚴格規范涉案財產處置的法律程序，審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策，完善政府守信踐諾機制等。 發改委解讀表示，企業和公民財產權受到侵犯，執法司法不夠規范是一個重要原因。 發改委強調，特別是在少數地方執法隨意性大、行政干預司法、利用刑事手段干預一般經濟糾紛、濫用強制措施、處置涉案財產時任意牽連合法財產等，這些行為導致企業特別是民營企業和企業主財產權受到侵害。要通過規范司法行為，使司法成為產權保護的有力保障。 對此，在審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策上，意見要求，嚴禁黨政干部干預司法活動、介入司法糾紛、插手具體案件處理。對民營企業在生產、經營、融資活動中的經濟行為，除法律、行政法規明確禁止外，不以違法犯罪對待。對涉及犯罪的民營企業投資人，在當事人服刑期間依法保障其行使財產權利等民事權利。 此外，在財產征收征用方面，劉元春表示，過去很多地方政府部門會打著公共利益的旗號，對私人進行征收，引發了一些突發性事件。“當然有一些征收是合理的，但是在具體的實施上，地方不遵守程序來征收征用企業或私人的財產，同時又沒有補償到位。導致集體產權、私人產權不能得到有效保護。” 發改委也在解讀中表示，保護產權是更好發揮政府作用的重要內容。但在實踐中，一些地方政府保護產權的作用發揮還不夠，甚至存在由于政府自身不當行為造成企業和公民財產權受到侵害的現象。 對此，《意見》要求，完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規范征收征用法定權限和程序。遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進一步明確補償的范圍、形式和標準，給予被征收征用者公平合理補償。 焦點四知識產權保護 知識產權保護納入信用記錄對惡意侵權行為將實施懲罰性賠償 每經記者張懷水 11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《意見》）正式對外公布。 此前，由于知識產權侵權成本過低，造成侵權行為屢禁不止，嚴重損害了創新活力。 本次《意見》明確，提高知識產權侵權法定賠償上限，并提出將對情節嚴重的惡意侵權行為實施懲罰性賠償。 中國知識產權研究會副秘書長馬秀山接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，說到產權，大多數人首先想到的是個人房產。實際上，產權不僅包括物權這樣的有形資產，其內涵正逐步豐富和擴展，人們對于無形資產的重視程度在逐步提高，而無形資產當中，知識產權是重要的組成部分。 提高知識產權侵權法定賠償上限 此次《意見》在加大知識產權侵權行為懲治力度方面，作出了更加清晰的規定。 《意見》指出，提高知識產權侵權法定賠償上限；探索建立對專利權、著作權等知識產權侵權懲罰性賠償制度，對情節嚴重的惡意侵權行為實施懲罰性賠償，并由侵權人承擔權利人為制止侵權行為所支付的合理開支。 馬秀山告訴記者，國家歷來關注產權保護。從改革開放初期在農村建立家庭聯產承包責任制，到上世紀90年代推進國有企業股份制改革，無時無刻不體現出國家對于產權保護的重視。 “尤其是20世紀90年代以后，對于無形資產的重視在企業層面表現得尤為明顯。以前注冊一個公司，有形資產注資和無形資產注資的比例是由工商總局來判定的，因為人們還是注重廠房、設備等有形資產的比重。而現在，這兩個方面的注資比重可以由企業合伙人之間自主協商決定。國家更多起到監管作用。這一個小小的改革，卻能反映出人們對于無形資產、包括知識產權的重視?！瘪R秀山說。 國家發改委宏觀經濟研究院教授常修澤則表示，黨的十八大以來，中央對產權保護提出新要求。十八屆三中全會指出，完善產權保護制度，國家保護各種所有制經濟產權和合法利益；十八屆四中全會指出，健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護；“十三五”規劃建議指出，推進產權保護法治化，依法保護各種所有制經濟權益。 同時，《意見》也從法制層面對于知識產權保護給出了明確的要求?！兑庖姟芬?，完善知識產權審判工作機制，積極發揮知識產權法院作用，推進知識產權民事、刑事、行政案件審判“三審合一”，加強知識產權行政執法與刑事司法的銜接，加大知識產權司法保護力度。完善涉外知識產權執法機制，加強刑事執法國際合作，加大涉外知識產權犯罪案件偵辦力度。 將知識產權侵犯納入個人信用機制 除了從侵權懲治措施、懲治力度層面對知識產權加以保護以外，《意見》還在誠信、信用記錄方面進行了規定。比如建立收集假冒產品來源地信息工作機制，將故意侵犯知識產權行為情況納入企業和個人信用記錄，進一步推進侵犯知識產權行政處罰案件信息公開。 馬秀山表示，將知識產權保護納入企業、個人信用記錄，以前一直處在試行當中，此次《意見》再次提到并將其作為一種工作機制，應該說是一次進步。 馬秀山告訴《每日經濟新聞》記者，能否有效將產權侵犯行為情況納入個人信用記錄，還需要多部門配合以及誠信機制平臺建設，從目前來看，國家提出了好的完善思路，但具體實施可能還需要有一個過程。 “中央文件是切中時弊的，文件的發布對于矯正并穩定社會預期，給整個社會提供‘定心丸’具有重要作用。”常修澤說，中國改革開放正處在重要的歷史時刻，當下提出并強調完善產權保護制度，依法保護產權，意義重大。 焦點五國有產權 用制度紅線杜絕瓜分“唐僧肉”防止內部人任意支配國有資產 每經記者馮彪 國有企業改革進入實施期，多項改革正逐步落地。此時，中共中央、國務院一紙重磅文件再次為國企改革劃定規范。 11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《意見》）印發。在涉及國有企業的部分，《意見》明確，嚴格規范國有資產登記、轉讓、清算、退出等程序和交易行為，以制度化保障促進國有產權保護，防止內部人任意支配國有資產，切實防止國有資產流失。 中國企業研究院首席研究員李錦對《每日經濟新聞》記者表示：“國企改革的全面和深化，越來越多地觸及產權問題。特別是混合所有制、職工持股等改革都涉及產權改革和轉換。此次《意見》從產權高度為國有資產設置了保護屏障?！? 嚴格規范國有資產交易程序 在這一輪國企改革過程中，產權問題顯得越來越重要。一方面，去年中共中央、國務院印發的國企改革“頂層方案”中，混合所有制改革、員工持股改革等內容直接涉及產權。另一方面，從供給側結構性改革層面看，也要求國有企業“重組整合一批”、“退出清理一批”，這也必然涉及國有資產登記、轉讓、清算、退出等。 在此前的國企改革過程中，就曾出現國有資產流失的問題。此次《意見》在列舉我國在產權保護方面存在一些薄弱環節時也提及，國有產權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易等導致國有資產流失的問題。 李錦對《每日經濟新聞》記者表示，歷史上國企改革出現的國有資產流失現象，一是由于不規范，二是由于不公開，導致由少數內部人控制。 去年2月，中紀委曾圈定26家央企開展專項巡視，從反饋情況來看，多家央企存在國有資產流失現象。例如，第十三巡視組反映武鋼集團存在違規決策，管理混亂，造成國有資產巨額損失。寶鋼集團也存在部分項目違規決策，造成國有資產巨額損失，部分重大投資涉嫌利益輸送，一些項目在資產并購或處置過程中貴買賤賣，海外資產管理存在重大風險隱患等問題。 此次《意見》要求，完善國有資產交易方式，嚴格規范國有資產登記、轉讓、清算、退出等程序和交易行為，以制度化保障促進國有產權保護，防止內部人任意支配國有資產，切實防止國有資產流失。 健全國企內控機制 去年，中紀委網站刊發的推動國有企業從嚴治黨系列文章也指出，有的企業“三重一大”制度形同虛設，決策成了一把手的“一言堂”、分管領導的“自留地”；對資產和資金疏于管理，國有財產成了被少數人瓜分的“唐僧肉”；招標采購等制度沒有嚴格執行，有人借重組改制之機渾水摸魚，撈取個人利益。 在李錦看來，當前國企各項改革加速推進，而且在去產能過程中也涉及部分國有企業的重組兼并，此時更應該嚴防國有資產被少數人瓜分。 此次《意見》還要求，健全涉及財務、采購、營銷、投資等方面的內部監督制度和內控機制，強化董事會規范運作和對經理層的監督。 實際上，此前已有多份文件要求嚴防國有資產流失。例如，今年8月23日，國務院辦公廳印發的《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》明確指出，致使集團發生較大資產損失，對集團重大風險隱患、內控缺陷等問題失察；轉讓產權、上市公司股權和資產方面，未按相關規定執行回避制度，造成資產損失，低價轉讓企業產權、上市公司股權和資產等十類行為將被追責。 “除了程序和規則，要防止國有資產流失，還應從最根本的產權層面入手。要使全社會形成尊重產權、保護產權的意識，更重要的是要用現代產權理論來完善國有企業治理結構。”李錦告訴《每日經濟新聞》記者。 在這方面，《意見》也顯示，要進一步明晰國有產權所有者和代理人關系，推動實現國有企業股權多元化和公司治理現代化。