傅克友：從“溫州一小步”到“中國一大步”還有多遠

每經評論員 傅克友

國土資源部12月23日正式發布過渡性安排辦法，溫州等地少數住房土地使用權到期后“兩不一正常”：不需要提出續期申請、不收取費用、正常辦理交易和登記手續。輿論稱之為“本年度最好消息”。新華社由此發表評論，認為這是“溫州一小步，中國一大步”。

輿論的熱烈響應是可以理解的。對于那些住房土地使用權到期的民眾來說，這的確是值得歡呼雀躍的消息，而且也賦予了70年住宅土地使用權到期之后的想象空間。“兩不一正常”的政策，符合中央以人為本和保護公民財產的價值取向，也帶給民眾“恒產者有恒心”的更多信念，是一個值得點贊的開始。

但實事求是地說，這的確還只是“溫州一小步”。盡管除溫州以外，青島、濟南、深圳等城市也遇到類似情況，按照國土資源部的復函，在相關法律安排明確之前，各地均可按“兩不一正常”辦法處理。但畢竟這只是過渡性安排，所涉及的住房也只是一小部分，利益也不大。一方面，國家法律沒有規定之前，收取費用于法無據；另一方面，收取的成本很高，得不償失。與其如此，不如不收。

要從“溫州一小步”真正變成“中國一大步”，除非能夠從頂層設計和立法層面給出回答：70年住宅土地使用權到期了怎么辦？是不是也能按照“兩不一正常”處理？如果答案是肯定的，就不是“溫州的一小步”，而是“溫州的一大步”乃至“中國的一大步”。

而從“溫州一小步”到“中國一大步”，至少還有三個方面的問題需要解決，或者說還有三個方面的障礙等待跨越。

一是公平問題。市場經濟講究公平公正，講究政策的連續性和可預期。當年為了順利推進國有土地使用權出讓工作，在不超過居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分檔，由受讓方自行選擇辦理出讓手續，并交納相應的土地出讓金額。顯然，20年到70年，年限不同，土地收益的預期就不一樣，土地出讓金額也會不同。那么怎么平衡不同年限的利益？

現在的臨時政策是，國家法律沒有規定之前，相關部門不收費。那么以后法律明確了怎么辦？20年年限住房，本來交納的土地出讓金相對較少，如今免費續期，那50年、70年的是不是更應該免費續期？

二是財政問題。土地出讓金是地方財政的重要來源。住宅土地使用權到期是否免費續期，說到底關系到地方的錢袋子問題。不得不承認，土地財政在調動地方積極性、推動經濟增長、完善城市公共基礎設施方面起了很大作用。要知道，2015年國有土地使用權出讓收入達到32547億元，2003~2015年土地轉讓金與地方一般預算收入之比平均為49.74%。

假定現在地方政府事權多財權少的局面沒有改變，假定地方政府手中的土地資源越來越少，而征地的成本越來越高，那么，住宅土地使用權到期之后再續收土地出讓金，對地方財政就更加重要。地方政府有沒有決心放棄其中的利益？能夠在多大程度上放棄這塊利益？又用什么制度保障地方政府放棄這塊利益？這些問題都是對地方財政的嚴峻考驗。

三是稅收問題。要從“溫州一小步”變成“中國一大步”，意味著要實行財政體制改革，實現地方事權與財權的匹配，同時要打破土地財政，減少地方政府對土地財政的依賴，保證地方政府的長期穩定稅源。其中，土地出讓金向房產保有環節征稅的轉換，被認為是必由路徑。全面的財產稅，稅基寬、歪曲經濟行為的程度低、稅收量也比較穩定，是發達國家地方政府主要的、甚至是惟一的稅源。

但現在的房價中，已經包含了負擔70年的土地出讓金以及其他數十種名目繁多的稅費。征收房產稅，對購房者意味著“二次增稅”。怎樣平衡這個問題？屆時，要不要清理目前包括土地出讓金在內的眾多稅費，要不要對稅改前后的購房者區別對待，都需要有系統性的解決方案。

另外，政府征收土地出讓金的前提是，城市土地的所有權屬國家（政府）所有，即政府對城市土地的壟斷供應。至于農村土地包括建設用地，屬于集體所有，除非被政府征用，才可以入市。這就是城鄉二元的土地制度的限制。

征收包括房產稅在內的財產稅，意味著對入市的土地一視同仁，這就需要打破目前這種城鄉二元的土地制度。比如，農村建設用地，在符合規劃的情況下，也可以直接進入土地市場交易，以獲取更大的收益。地方政府可以通過稅收調節分配，而不必固守征地一途。