兩權抵押試點調查：估值難題獲突破 農村“死資產”變“活錢”

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每經記者 施娜 攝影報道 每經實習編輯 李晃

一年多來，被認為是農村含金量最高的農村產權改革——兩權抵押貸款正在各試點有序展開。

來自央行的數據顯示，2016年9月末，全國試點地區農村承包土地的經營權抵押貸款余額141億元，同比增長28.6%，前三季度新增44億元；累計發放113億元，同比增長56.8%。2016年9月末，全國試點地區農民住房財產權抵押貸款余額128億元，同比增長2.3%。

此前，2015年8月，國務院出臺了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》。隨后在2015年底，試點工作開啟，232個地區被確立為農村承包土地經營權抵押貸款試點、59個地區被確立為農民住房財產權抵押貸款試點。

2月5日，2017年中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，再次對深化農村集體產權改革提出了要求。

《意見》指出，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等。

為深入了解各地兩權抵押貸款試點工作的開展情況，近期，《每日經濟新聞》記者走訪浙江海鹽、山東武城、福建晉江和石獅等地，發現這些地方在確權工作開展、提高金融機構積極性、防范和處置風險、保障農民權益等方面，都做了積極的探索，并致力于提供可復制、可推廣的模式。

●公允定價變“看不見”為“摸得著”

李丙勝是山東省武城縣佳澤家庭農場的負責人，他表示，“我流轉了320多畝地，在村鎮銀行光用這個（證）作抵押，就貸了80萬元，比之前的擔保貸款省了近一半的利息，而且也不用再找其他的擔保。”

李炳勝說的“證”指的是當地縣政府印制的《農村土地經營權證》。像他這種情況，由于農地是流轉過來的，這在以前是不具備作為抵押物的資質的。隨著“三權分置”（所有權、承包權、經營權）改革的推進，特別是農村土地承包經營權和經營權的分離，沉睡的農民資產得以盤活。

推進兩權抵押貸款試點的首要，是權屬要清晰。據了解，武城作為農村承包土地經營權抵押貸款試點，2013年以來，用了兩年半的時間，完成了全縣72.9萬畝農地全部的確權工作，讓農村土地有了進入市場的身份證和通行證。

記者了解到，很多地方都和武城一樣，實現了農村土地100%的確權。如浙江海鹽目前已完成71015戶32.55萬畝承包土地的確權頒證，確權率達100%，為試點工作開展打下了良好基礎。

而作為農民住房財產權抵押貸款試點的福建石獅，全市住房所有權、宅基地使用權確權率與頒證率則超過50%。據介紹，石獅符合條件能作為農房抵押貸款的土地及附著物有100億元左右，按平均50%的抵押率計算，大約可以啟動50億元的貸款。

兩權抵押貸款試點開展之初，很多銀行都有一個放貸的顧慮——農地和農房如何公允定價？

為此，武城推出了簡易免費評估辦法，出臺了《關于2015~2017年農村土地流轉交易價格的指導意見》，根據該文件的相關規定，向借款人出具《武城縣農村土地經營權抵押貸款標的價格評估認定書》，為申請辦理抵押貸款的土地經營權提供免費的價值評估，并得到試點銀行認可。

數據顯示，截至2016年11月22日，武城共辦理簡易免費評估251筆，金額8636萬元，涉及土地面積8332畝。和市場價格相比，節約評估費用21.6萬元。為此，農村實體經濟或農戶辦理農村土地經營權抵押貸款的積極性也得到了較好的調動。

而在農民住房財產權抵押貸款試點方面，福建晉江推出了宅基地基準地價來破解抵押評估難題。2016年10月12日，晉江市出臺《晉江市人民政府關于發布晉江市2014年基準地價的通告》，范圍包括晉江市行政轄區的所有土地。

據了解，晉江此舉為宅基地抵押、流轉、有償使用、有償退出提供價值評估及參考依據，突破農村土地缺乏價格基準的瓶頸問題。

●破解抵押物流轉處置難問題

隨著兩權抵押貸款的推進，難免會出現不良貸款。如何處置，也成為銀行最關心的問題。各地在兩權抵押貸款試點推進過程中，也探索出了很多辦法。

例如，武城對以農村承包土地的經營權抵押貸款產生不良貸款的，在保護原承包農戶利益不受損害的基礎上，由農村綜合產權交易中心負責收儲，對剩余承包經營權進行二次掛牌流轉。同時，武城還推出了“項目池”管理辦法，即“第三方預接盤”模式。所謂項目池是指農村承包土地的經營權抵押貸款產生風險，借款人無法還貸時，為使農村土地經營權再次流轉，在全縣新型農業經營主體中選擇優質主體，為承接抵押土地經營權提供儲備，加快二次流轉進程。

據介紹，目前武城正在進行“項目池”入池主體篩選歸集工作，已確定入池優質主體74家，且項目池里的主體根據種植、養殖的不同進行分類，以便更好的承接。數據顯示，截至2016年9月末，已有9家入池主體與8戶借款主體簽訂承接意向協議，涉及貸款金額844萬元。

相比農村土地承包經營權抵押貸款，農民住房財產權抵押貸款在處置抵押物方面，銀行面臨的問題則要復雜一些。例如，根據2005年1月1日起施行的《關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》的第6條規定，“對被執行人及其所扶養家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”，對被執行人的唯一房屋豁免執行。為此，福建石獅的一些金融機構在開辦農房抵押貸款業務時，就普遍要求農房的抵押人擁有第二居所，這在也在一定程度上影響了農房抵押貸款業務的推進。

2016年4月，石獅市人民法院根據2015年出臺的《關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》和《關于被執行人唯一住房的實施意見》，率先推出強制執行“唯一住房”。據了解，在強制執行“唯一住房”時，法院從被執行人房屋的變價款中優先提取了5年的租金支付給被執行人。

此外，值得一提的是，晉江農商行開展了“銀村共建”。2015年，晉江安海鎮前湖村村民傅某抵押的自建房因部分土地無權屬證明，拍賣處置時遭遇村民阻礙，后在前湖村村委會協助下，通過下調拍賣價格，再由受買人對抵押人進行補償，成功處置了這宗因集體土地權屬爭議的農房抵押貸款205.94萬元。

●風險補償提高銀行積極性

《每日經濟新聞》記者注意到，除了破解抵押物處置難的問題，為提高銀行發放“兩權”抵押貸款的積極性，各地也針對性設計多種風險防范措施。而設立風險補償基金，成為了各地較為普遍的做法。

如海鹽在浙江省率先建立了農村“三權”金融產品風險補償基金制度，基金規模達3000萬元。對農地經營權、農民住房財產權、集體經濟股權三類抵押貸款出現的不良，實行基金與銀行按照3：7的比例分擔機制，并實行專戶核算、專項管理、?？顚Ｓ谩茨暄a償清算。

《每日經濟新聞》記者注意到，石獅則采取分級補償方案。據了解，石獅的風險補償基金首期由市財政局安排800萬元設立。按照政府、人民銀行等信用信息系統記錄對借款人評定信用等級，信用等級為A級的，按其發生的不良貸款損失的30%共擔風險；信用等級為B級的，按其發生的不良貸款損失的10%共擔風險。

同時，石獅的風險補償基金還設立了叫停機制和追加機制，對抵押貸款不良率超過5%（含）的銀行，暫停辦理新的抵押貸款風險共擔，當抵押貸款不良率低于5%時視具體情況再行開啟風險補償；視抵押貸款開展情況及貸款不良率發生情況，予以追加基金規模。

有了以上多種風險防范措施，銀行的積極性也就大大提高了。

《每日經濟新聞》記者采訪發現，因為土地流轉，很多農民在家門口實現了就業。

陸建明是海鹽縣百合美家庭農場主，2013年下半年開始在家鄉流轉了310畝土地，由單一的經濟農作物種植轉型發展立體生態種植業。三年來，該農場流轉土地面積擴充了近一倍，產值從100多萬元上升到500多萬元，利潤已遠超100萬元。

同時，陸建明的農場也帶動了當地的就業。據了解，目前，該農場日常雇傭勞動人員達70多人，大部分都為當地農民，依靠農場，農民由此變為農業產業工人。

那么，如果在打工過程中出現意外傷害怎么辦？

海鹽為此做了一項制度安排——給打工的農民上保險。一般每個農民的保費標準是500元，但實際上農場主只要交200元即可，剩余的300元由政府補貼，既保障農民的權益又減輕了農場主的負擔。同時，在上述百合美家庭農場中，很多農民既給農場主打工，賺取工資，又是土地流出戶，享受租金。

為保護土地流出農戶的權益和風險保障，海鹽特別建立了農村土地承包經營權流轉風險保障金制度，并形成地方標準，明確對風險保障金資金來源、使用范圍以及資金管理監督等作出具體規定。