每經專訪中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文：2億人繳納失業保險，僅230萬人領取，建議向所有失業者發失業金

每經記者 李彪    每經編輯 陳旭 易啟江    

5月22日，李克強總理作政府工作報告時，在今年發展的主要目標中提出，城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右。

國家統計局最新的數據顯示，2020年4月，全國城鎮調查失業率為6.0%，比3月份上升0.1個百分點。

人社部的數據也顯示，2020年1~4月，失業保險期末參保人數達到2.04億人，基金支出724.8億元。

受疫情影響，今年失業保險基金的支出明顯加快，前4個月的支出規模已接近2015年全年的支出規模（736億元）。

但是，相對于累計結存規模已達6000億元左右的失業保險基金而言，加大失業保險基金支出規模的空間依然很大。

在特殊時期，如何發揮失業保險制度的功能，成為今年兩會期間代表、委員們討論的焦點。

以支定收的失業保險制度下，基金規模為什么會累年遞增？

連續十余年維持230萬人左右的領取規模，失業保險領取人群是否需要擴容？

2億人繳納失業保險，僅230萬人領取，阻礙失業保險廣覆蓋的癥結在哪？

失業保險條例修改為何多年難有進展？

帶著這一系列問題，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者對全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文進行了專訪。

領取失業保險金人數，僅為失業總數10%左右

NBD：受疫情影響，今年前4個月我國失業率有所增加，失業保險制度備受關注。近年來，失業保險制度是否發揮了應有的保障作用？

鄭秉文：我國失業保險制度建立于1999年，盡管多年來制度在不斷完善，但也存在著一定的軟肋。

比如，失業保險原本的作用是對失業人員進行救助、救濟，可失業人員受益的比率卻在逐年下降。

當前，失業保險制度的一個問題就是“失業受益率”過低，也就是領取失業金人數占失業人數的比例太低，亟需改革。

例如，2018年我國調查失業率是4.9%，失業人數是2130萬人，但年末領取失業金的人數只有223萬人，僅占失業人數的10%多一點。

事實上，220萬左右已經成為一個“常數”——2009年是國際金融危機沖擊最嚴重的一年，那年末我國領取失業金的人數也只有235萬。

從2009年以來，領取失業金的人數一直230萬左右浮動，一直持續到現在11年了。

從調查失業率來看，領取失業保險金人數比例僅為10%左右，受益人群比例很小。

第二個問題是參保的受益率也很低。領取失業金人數占參保人數的比例持續下滑。

2004年，我國“參保受益率”是4.0%，當年末領取失業金人數是420萬，參保人數是1.05億。

到2018年，這一比率降到1.1%，當年領取失業金人數223萬，參保人數是2億，14年間參保繳費的人數增加了1倍，領取失業金人數減少。

也就是說，十多年前有1億人參保，是200多萬人受益；十多年后擴到了2億人參保，還是200多萬人受益，等于參保受益率下降了約一倍。

第三個問題，失業保險基金累計結存越來越多。

現行失業保險制度下，交錢的人越來越多，領錢的人群規模變化不大，于是失業保險基金累計結存逐年增加，2004年余額僅為400億元，到2018年增加到5800億元，14年里增加了13倍還多。

這還是在2006年以來不斷增加就業培訓和穩崗補貼等支出范圍、2015年以來連續降低費率之后的結果，否則基金余額可能還要更大。

總而言之，失業保險制度存在一定的問題，那么我們的任務就是要尋找制度設計不足的地方，加大改革力度，回歸制度功能本來面目，要讓制度在真正需要的時候能發揮作用。

這次疫情造成失業人員增多，應該讓失業保險制度發揮更大的作用。

今年4月的調查失業率是6%，6%就意味著大約有2600萬~2700萬人失業，如果不改革失業保險的制度規則，那么還是200多萬人領取失業保險金，這就難以體現制度的保障作用。

把失業保險過高的領取門檻降下來

NBD：當前的失業保險條例提出了三種可以領取失業金的條件。如果存在“錢發不出去”的情況，是不是申領條件太苛刻了？

鄭秉文：是的，失業人員領取失業金的條件和資格要求太高。失業保險是企業給職工參保，企業按照職工工資的1%繳納失業保險金，個人不用交錢。

問題在于，對領取人員的要求確實太多了。

目前的領取條件包括：

按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；

非因本人意愿中斷就業；已辦理失業登記，并有求職要求的。

比如：

要求至少參保12個月，可是很多農民工的工作季節性比較強，春夏秋冬未必能干一個周期，一年可能只能工作五六個月，由于參保時限不夠，可能就難以領到失業金。

再比如：

要求非因本人意愿中斷就業的，也沒有資格領取失業金，意思是職工主動離職的，沒有資格去領取失業金，必須得企業把職工辭退掉，職工才可能領取到失業金。

這一條在現實中也比較難執行，現實中有大量“被辭職”的現象，很多企業常以減薪、調崗等方式，逼迫勞動者主動辭職，這么做既規避了規模裁員的制約，又可以規避支付經濟補償金，同時勞動者也不愿意在其個人檔案中記錄下被辭退的情形。這就導致大量勞動者享受不到應有的失業保障。

目前，社會上還是強資本、弱勞工、弱工會的狀態，對于職工離職，很難判斷是因為本人的意愿離職，還是非因本人意愿。

總而言之，這些原因造成了社會上領取失業保險金的人數遠遠低于實際失業人數，失業金卻發不出去，累計結余逐年增加。

NBD：針對失業保險覆蓋范圍的問題，今年政府工作報告中也強調了擴大保障范圍。對此，我們應該怎么理解呢？

鄭秉文：政府工作報告中提出，擴大失業保險保障范圍，將參保不足1年的農民工等失業人員都納入常住地保障。擴大低保保障范圍，對城鄉困難家庭應保盡保，將符合條件的城鎮失業和返鄉人員及時納入低保。

將參保不足1年的農民工等失業人員都納入常住地保障，就是要降低失業人員申領失業保險金資格的條件。

根據現行的失業保險條例，領取失業保險金的條件之一，是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年。政府工作報告中對這一規定進行了放寬，但放寬的力度還可以再加碼。

圖片來源：受訪者供圖

建議向全國所有失業人員發放失業金

NBD：失業保險累計結存雖然有6000億元左右，但今年前4個月已經支出了724.8億元，放寬領取條件是否會影響制度的可持續性呢？

鄭秉文：關于制度的可持續性，失業保險制度是以支定收，它跟養老金的制度不完全一樣，養老金是權益的積累。

養老金制度是承諾現在收繳，達到退休年齡以后基金能對參保人員進行支付，失業保險不是這樣，它屬于當期的風險，當期收錢，當期發錢。

經濟是有周期性的，建立失業保險制度的目的是為了應對經濟周期，失業保險基金結余的正常增長曲線本應是一條波浪形，經濟景氣時呈上升趨勢，衰退時呈下降趨勢。

例如，2009年美國將以往六七年積累的失業保險基金全部支付給失業者，還向財政借錢。

但我國失業保險基金結余量的增長長期向上方攀升，這并不正常，需要加以改革。

對此我建議，應打破常規，失業金發放范圍要打破兩三百萬人這個“常數”，向全國所有失業人員發放失業金，不要害怕把“子彈”都打出去，哪怕是讓5800億元失業保險累計結存清零，但如果目的是保障失業人員，是讓失業保險的作用回歸“本源”，都是值得的。

即使真的讓失業保險累計結存清零，基金也不會傷筋動骨。

當前我國失業保險基金月均收入能有100億元，幾年時間就能恢復起來。

針對此次疫情，可以考慮特事特辦。

這次不管失業人員之前的雇主是否為其參加了失業保險，只要能證明失業了，比如街道、工廠等出具失業證明，就可以讓他們領取失業保險，領取的條件可以放松一些。

NBD：在失業保險制度改革中，非常重要的一環是修改失業保險條例，有關部門在2017年進行過征求意見，但修改工作至今仍未完成。您怎么看待這一改革呢？

鄭秉文：失業保險條例的修訂草案征求意見稿早在2017年12月就已經完成，并向全社會公開征求意見，不過至今沒有公布修訂版。

制度改革，應該是立法先行，當前疫情的情況特殊，等待修法完成后再推進制度改革，就會有點遲，建議特殊時期應該特事特辦，讓失業保險制度改革先動起來。

失業保險制度要不忘初心，失業保險的宗旨就是對失業人員進行救助，幫助他們度過職業生涯的低潮，讓失業的人能夠生活下去，這是現代社會失業保險制度的一個功能，如果這個功能沒有發揮，就說明制度存在問題，要想辦法找問題，進行改革。

長期來看，修訂失業保險條例是改革的根本，主要有兩方面：

一是提高制度精準性。

現在參加進來的群體基本都是不會失業的群體，比如像我所在的單位中國社科院，這是國務院直屬事業單位，工作人員幾乎不存在失業風險，幾乎用不到失業保險基金，但有很多失業風險高的群體和企業，卻沒有覆蓋進來。

二是完善制度設計。

目前失業保險條例規定的領取失業金條件十分嚴苛，地方反映十分強烈。

比如，前面所講的“非因本人意愿中斷就業”這一限定條件，在實際執行過程中引發了一些難以回避的現實問題。更為急迫的是，應進一步放寬失業農民工領取失業保險金的限制。

每經記者：李彪

編輯：陳旭 易啟江

視覺：劉青彥

排版：易啟江 馬原