如何跨過城鎮化“鴻溝”？

每經記者 楊棄非  淡忠奎    每經編輯 劉艷美

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2021年，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，城鎮化水平穩步提升之余，一個新的問題備受關注：城鎮化已經進入下半場，增速有所放緩，“較強動力”應往何處尋？

戶籍人口城鎮化率成為新的關注點。2021年，我國戶籍人口城鎮化率僅為46.7%，如何跨越二者之間超過18個百分點的“鴻溝”，被視為提高城鎮化質量的關鍵和核心。

7月12日公布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》（下稱《方案》），在設定2025年主要目標時提到，在“全國常住人口城鎮化率穩步提高”同時，“戶籍人口城鎮化率明顯提高”，“戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小”。

要提升戶籍人口城鎮化率，將涉及更深刻的體制機制改革?！斗桨浮诽岢鲆幌盗鞋F存問題：比如戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實、城市群一體化發展體制機制尚不健全、大中小城市發展協調性不足，無不是阻礙落戶的“玻璃天花板”。

新目標下，新型城鎮化建設正步入“深水區”。如民盟中央經濟委副主任、研究員馮奎所說，提升“十四五”城鎮化水平與潛力，需要進一步加大改革力度，在農民工市民化、城鎮體系建設、城市治理、城鄉融合等領域，有許多體制機制問題，要觸及一些法律、法規、制度、政策。

縮小差距

1978年至今，我國城鎮常住人口從1.72億人增加到9.14億人，城鎮化率從17.9%上升至64.72%，城市數量也從193個上升至去年底的 685 個。

不過，在很多人看來，我國城鎮化水平還只是“半截子”城鎮化——其面臨的一個顯著“悖論”，在于常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間，存在著一道“鴻溝”。

這意味著，大量流動人口“漂泊”于城鄉之間，造成其日常居住和生活空間與戶籍所在地分離，也無法享受與城鎮居民相同的福利待遇。

為此，早在2012年，黨的十八大報告就提出，“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”此后，以人為核心的新型城鎮化不斷推進，“將促進常住人口有序實現市民化作為城鎮化的首要任務”也被不斷強調。

2014年印發的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，進一步明確相關目標：到2020年，“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”。

應該說，推進效果是顯著的，超1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標順利實現，城市落戶門檻也一降再降。另外，對比2012年和2020年數據，我國常住人口城鎮化率從53.1%提升至63.89%、戶籍人口城鎮化率從35.33%提升至45.4%，都達到此前預設目標。不過，兩項指標差距從17.77%擴大至18.49%，未能實現“縮小2個百分點左右”的預期。

實際上，隨著城鎮化不斷推進，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的差距總體呈不斷擴大趨勢。

僅看“十三五”期間，全國常住人口城鎮化率從2016年58.84%提升至2020年63.89%，五年之間上升5.1個百分點；與之相比，戶籍人口城鎮化率從41.2%提升至45.4%，提升4.2個百分點。二者差距從16.15個百分點擴大至18.49個百分點。

以2020年數據估算，全國約有2.6億人常住在城鎮，卻沒有城鎮戶口。如何持續縮小常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率之間的差距，仍然是緊要問題。

此次《方案》也明確提及，要堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，存量優先、帶動增量，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農業轉移人口市民化質量。

優化格局

中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱此前向城叔透露，對比《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》及最新通過的《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》，上一輪規劃在空間上的著力點主要是，建設一個城鎮體系優、功能互補強的城市群。這次規劃的新亮點則是，特別提出“大中小城市和小城鎮協調發展”，特別補充“以縣城為重要載體的城鎮化建設：補短板強弱項、就地城鎮化”。

西南財經大學西財智庫首席執行官、首席經濟學家湯繼強認為，《方案》的一個內在邏輯，其實是根據人的流動來配置資源。新趨勢下，提升戶籍人口城鎮化水平，勢必意味著城鎮化空間格局的持續優化。

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《方案》推動建設“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調發展體系”，也從多個維度提供優化方向和“解題思路”。

此前，國家“十四五”規劃綱要提出，將放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度；全面取消城區常住人口300萬以下城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I 型大城市落戶條件。此次《方案》亦再次予以確認。

如何讓這些城市攪活戶籍人口城鎮化的一池“春水”？都市圈是一個重要抓手。

此次《方案》中，培育發展都市圈的城市范圍被擴大至“超大特大城市及輻射帶動能力強的Ⅰ型大城市”，并提出編制實施都市圈發展規劃及重點領域專項規劃。從某種意義上而言，都市圈成為推動戶籍制度改革的關鍵陣地。

一個突出例子是，在《方案》提出推動探索經濟管理權限與行政區范圍適度分離、建立跨行政區利益共享和成本共擔機制上，都市圈成為率先推動規劃統一編制實施，土地、人口等統一管理的所在地。

更進一步，人口在各類城市之間也將實現新的動態平衡。根據《方案》所說，就是促進超特大城市中心城區非核心功能疏解，提升大中城市品質、小城市活力以及縣城為重要載體的城鎮化建設。

作為“城頭鄉尾”的縣城，則是此次《方案》更加強調的另一極。

在同濟大學兼職教授、博士生導師汪光燾看來，隨著內外部環境和條件的深刻變化，我國城鎮化已進入以提升質量為主的轉型發展新階段，縣城作為城鄉融合發展的基礎單元得到認可，成為下一階段實現城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置的重要城鎮載體。

湯繼強也指出，《方案》中突出強調推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，對于城市治理成本、治理效率、治理結構都是一個優化；其次，也是順應城鎮人口流動的趨勢，促進農村人口就近城鎮化。

分布全國的1800多個縣及縣級市，約有2.5億人口，對于吸引當地人口就近城鎮化具有巨大潛力?！斗桨浮分幸嗵岢?，選擇一批條件好的縣城重點發展，因地制宜補齊短板弱項，增強綜合承載能力，“滿足農民到縣城就業安家需要”。

匹配資源

但阻力依然存在。獨立經濟學家、中國城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵曾分析，部分城市沒有大規模放開落戶，可能是政府出于公共服務供給能力、財政養老支付能力等方面的考慮——若無法新增資源供給，放開落戶將會引發本地戶籍人口的不滿，帶來社會的不穩定因素。

《方案》進一步對城市發展、治理等層面進行體制機制改革，正是向資源不匹配問題“開刀”。

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一個頗具代表性的問題體現在用地上。中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長樊杰曾指出，城市化進程中用地浪費是一個極其普遍且非常嚴重的現象，“如果算工業園區用地效率，只相當于發達國家的1/10”。這導致的一個顯性矛盾是，土地供給似乎滿足不了現在大規模的城市化，人地矛盾較為突出。

以深圳為例。2020年數據顯示，深圳居住用地占全市總建設用地的22.6%，遠低于國家相關標準中25%～40%的下限，緊張的用地難以滿足當地增長的住房需求。

面對這一難題，作為綜合改革試點的深圳，將目光投向低效工業用地。在“加大工業用地的利用”的探索任務中，深圳提出推進二三產業混合用地、盤活存量工業用地等內容。

這能為深圳帶來多大空間？根據去年公示的《深圳市國土空間總體規劃（2020～2035年）》（征求意見稿），未來15年內，深圳存量低效用地再開發規模將不少于170平方公里。

此次《方案》延續了類似思路，提出將“推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業、復合功能用地供給”，同時“鼓勵地方完善老舊廠區和城中村存量建設用地用途轉變規則”，將重點聚焦在“提高建設用地利用效率”上，推動更多城市走上精明增長之路。

而對于醫療、教育資源短板，此前多方呼吁的“人地錢掛鉤”問題，也在《方案》中得到安排。

一方面，讓城市留足發展空間。體現在國土空間規劃制定修訂上，要“充分考慮人口規模因素特別是進城落戶人口數量，科學測算和合理安排城鎮新增建設用地規模，在人口集中流入地區優先保障義務教育校舍建設和保障性住房建設用地需求”。

另一方面，亦要讓指標隨著人走。比如，對于教育問題，馮奎分析指出，外來人口涌入一些超大城市，但其短時間內難以提供足夠的“學位”，這涉及到背后的建設成本分擔、建設用地指標、事業單位編制等問題。

對此，《方案》一一給予回應：對于編制問題，將推動“根據人口流動實際調整人口流入流出地區教師編制定額，加大人口集中流入城市義務教育階段學位供給”；對于財政問題，則將“健全中央和省級財政農業轉移人口市民化獎勵機制”，“加大中央財政均衡性轉移支付中非戶籍常住人口的因素權重”。