北大國發院教授林雙林：對地方政府應考核債務，應降低個稅最高邊際稅率

每經記者 胥帥 每經編輯 劉林鵬 宋紅 董興生

隨著疫情防控措施的調整，經濟活動再次被擺到一個顯眼且重要的位置。最近，一些學者建議提高2023年赤字率等目標。12月10日，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）就財政赤字率等系列問題專訪了北京大學國發院教授林雙林。

林雙林是北京大學中國公共財政研究中心名譽主任，曾任國務院醫改專家咨詢委員會委員，于2005年~2013年期間任北京大學經濟學院財政學系主任。他畢業于北京大學77級經濟系——中國改革開放歷史中難以復制的一個群體，走出了海聞、畢井泉、易綱等長期活躍在學界、政界以及商界的精英。

在采訪中，林雙林多次提到，要謹慎制定預算赤字率目標，仍然要堅持財政可持續原則。對于明年的經濟形勢，林雙林表達了樂觀的看法，認為中國經濟的潛在增長率可支持5%以上的GDP增速目標。

財政赤字要使得財政長期可持續

財政赤字大小應該由經濟狀況和需要決定。我覺得經濟活動放開后，明年經濟會好轉，用不著太大的刺激力度。

赤字率高，短期經濟增長率會提高，但這個不能持續，債務最終還是要償還的。

NBD：一些學者建議，將2023年中國GDP增速目標設定為5%以上，并建議提高財政赤字率。您長期研究各國財政，您認為明年中國赤字率的目標應該是多少？

林雙林：我認為，把預算赤字率設定在3%多一點就比較合理，比今年的預算赤字率高一些。我國的財政預算赤字和決算赤字之間往往有差距。財政赤字率是財政赤字和國內生產總值（GDP）的比例，財政赤字是包含債務付息支出的一般公共預算支出與一般公共預算收入之間的差額。從最近一些年預算赤字和決算赤字的歷史看，二者有些差異且后者高于前者。

比如說2021年的預算赤字率是3.2%，但據測算，決算赤字率是3.8%；2019年的預算赤字率是2.8%，決算赤字率超過4%。

2022年的預算赤字率為2.8%。今年是奧密克戎新冠毒株流行的特殊年份，各地執行嚴格防疫政策并為防疫措施增加了財政支出。

根據財政部公布的2022年前三季度財政收支情況，1~9月累計，全國一般公共預算收入153151億元，扣除留抵退稅因素后增長4.1%，按自然口徑計算下降6.6%；1~9月累計，全國一般公共預算支出190389億元，比上年同期增長6.2%。

其中，中央一般公共預算本級支出25014億元，比上年同期增長7%；地方一般公共預算支出165375億元，比上年同期增長6.1%。衛生健康支出16253億元，比上年同期增長10.7%。今年是特殊年份，決算赤字率會大大高于2.8%。

因為疫情防控政策措施的調整變化，疫情防控形勢好轉，明年的財政壓力應該會減少一些。美國是一個例子，在疫情最嚴重的2020年，當時的聯邦政府預算赤字超過了15%，這一數字創出了自1945年以來的新高。但在今年，（美國）赤字率有所縮小，降低為12.4%，其債務率今年也有所下降。財政赤字應該反周期，在經濟衰退時出現，在經濟高增長時消失。

NBD：相比2022年的預算赤字率，您認為3%多一點的赤字率目標較為穩健和審慎。為什么不能再多提升一點赤字率？

林雙林：財政赤字大小應該由經濟狀況和需要決定。我覺得經濟活動放開后，明年經濟會好轉，用不著太大的刺激力度。我一直都是持謹慎態度看待赤字率。我國彌補財政赤字的方法主要是發行公債，如果財政赤字過大，政府債務負擔增加過快，還本付息就有壓力。國際經驗表明，積累債務容易，償還債務難。許多研究表明，從長遠來講，國家的內債和外債都會減少資本積累，導致人們的福利損失。

直觀來說，政府債務增加，市場上對資金的需求增加，利率上升，企業投資成本增加，資本積累下降。從福利角度看，債務增加，需要付息的稅收增加，人們的可支配收入減少，直接減少消費；資本積累減少，勞動生產率和工資降低，也影響消費，進而影響人們的福利水平。

各國都在追求財政可持續性，即政府債務與GDP的比例長期保持穩定不變或者縮小。

可用一個推導出的公式表示保持財政可持續的赤字率：財政赤字率=現有債務率×經濟增長率。債務率是政府債務余額和GDP的比值，政府債務余額保持不變，但作為分母的GDP在增長，債務率還是會下來。在上面的公式里，赤字率提高，經濟增長率提高，債務率也會保持不變。需要說明，這里的增長率是名義增長率，也就是說包括通貨膨脹。

根據官方公布的數據，我國2021年的中央政府和地方政府的債務率合起來大約為47%，不包括地方政府的隱形債務。如果明年經濟實際增長率為6%，通貨膨脹率為2%，那么名義增長率就會達到8%。這樣的話，赤字率3.7%都不會引起債務率增加。赤字率低于3.7%，債務率還會下降。如果明年經濟實際增長率為5%，通貨膨脹率為2%，那么名義增長率就是7%。這樣的話，赤字率3.3%以下就不會引起債務率增加。給定赤字率，經濟增長率和通貨膨脹率提高，都會降低債務率。

赤字率高，短期經濟增長率會提高，但這個不能持續，債務最終還是要償還的。2008年金融危機后，一些國家依賴財政政策，大量發行國債，造成債務危機。這次疫情暴發后，部分國家的政府債務又急劇攀升。高額的政府債務，會成為長期經濟發展的負擔。長期講，財政要保持平衡。經濟好的時候，赤字就少一點，有財政盈余當然更好。我不贊同將積極的財政政策同赤字財政政策等同起來，早年我專門講過這一問題。2007年，中國財政25年后首次出現財政盈余，財政出現盈余不代表財政政策不積極。

地方政府的考核維度應加入債務

對地方政府的考核不光是GDP等經濟增長指標，還要考核債務增長情況，要更全面地考核。要給地方政府更多一點的自主權，根據地方發展情況決定債務融資規模。

NBD：馬斯特里赫特條約提出的財政穩定標準是政府負債率控制在60%以內，財政赤字率警戒線設定在3%。這是不是說我們國家的赤字率和債務率也應該設置在這一目標范圍內？

林雙林：歐盟馬斯特里赫特條約規定的警戒線，似乎有道理。按照我們上面的公式，赤字率3%，債務率60%，GDP增長率需要5%。注意，這里的增長率是名義增長率，如果實際增長率為3%，通脹率為2%就可以了。如果赤字率提高，增長率上不去，那么債務率就會提高。這個警戒線被歐盟一直堅守到2008年金融危機。期間，個別國家因為赤字率造假，導致債務上漲。

對于債務率和赤字率應該保持在哪種水平，是不是應該強硬約束在馬斯特里赫特條約規定的標準內，這一直都是各國政府、學界、經濟學家爭論的議題。比如美國過往的債務率和赤字率就高于這兩條被視作財政穩定的標準，二戰后的1945年，美國政府債務達到GDP的120%。到了2008年，美國總債務占GDP的比重為70.2%。截至2022年11月中旬，美國聯邦政府債務總額約為31.3萬億美元，約為美國GDP的122%。

2008年金融危機后，一些歐洲國家債務率遠超60%。有經濟學家認為，當政府債務超過GDP的90%，甚至70%~80%，債務就會通過減少儲蓄及公共投資邊際回報遞減等途徑減緩經濟增長。然而，經濟學家同時認為，即使債務率已經很高，當經濟衰退時，仍然需要實行赤字財政。

我們國家對債務很謹慎，過去吃過債務的虧，能少借債就少借債?，F在中央政府債務率并不高，加上地方政府的債務，官方統計口徑是47%，數值不是特別高。但這只是顯性債務，并沒有統計地方政府的隱形債務。這和2013年審計署重新進行政府性債務的分類有關，區分了“政府或有債務”和“政府債務”。這將“政府性債務”劃分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務三種類型。

其中，政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，政府及其組成部門是法律意義上的負債主體，屬于“政府債務”；政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；政府可能承擔一定救助責任的債務是指債務人為公益性項目舉借，由非財政資金償還，政府不負有法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。

這三類債，過去是合并統計，現在只計算地方政府債務償還責任，這也導致對地方政府隱形債務的估算值不統一且調研獲取難度較大。我以前去一個地方政府調研它的真實負債率，如果直接去問當地相關負責人，別人多半不愿意說。但你要問隔壁臨近縣的債務規模多大，多少還能聽到實話。

所以，如果按照上面提到的6%經濟增長率、2%通貨膨脹率以及47%的官方的政府債務率，赤字率若設定在3.7%以下，這樣債務率就不會增加。

馬斯特里赫特條約是根據歐盟國家的情況制定的。例如，歐盟名義經濟增長率（經濟增長率加上通貨膨脹率）約為5%。中國名義經濟增長率要高得多，即使債務率為60%，保持債務率不變的財政赤字率也可以更高。用上面提到的那個公式就可以算出可持續的赤字率。赤字大小，債務發行多少，要依經濟形勢和已有債務狀況決定。關鍵是看有沒有必要，看債務資金的利用效率。我們知道，存在著一個回報遞減規律，投資太多了，邊際回報率就會遞減；沒有必要的投資，回報會很低；企業能干的，政府非插手做，效率也很可能會低。

NBD：既然中央政府的債務低于地方政府，在當前搶抓經濟階段，中央政府能否為地方政府的債務兜底？類似于只看公司合并的資產負債表，不看母公司和子公司分離的資產負債表？

林雙林：不能說中央的負債率低，就讓中央發錢為地方兜底。我還是認為要根據具體情況決定，哪級地方政府需要做事，就允許哪級政府發債籌資。說到底，這又涉及到央地財權與事權系統改革的問題。

下一級政府要以自己的稀缺資源稟賦和要素生產率去游說上一級政府獲取資金。面對各個下一級政府，上一級政府需要評價該給誰多一點，誰少一點。在雙方處于信息不對稱的約束條件下，這一評價制度會產生較高的交易費用，并導致資源未優化分配的效率損失。

當然，源于歷史問題，地方政府債務大小差別很大。這和過去干部選拔機制考核方式有關，過去提拔干部，主要指標是看GDP和基礎設施建設，不考慮債務。我在前些年調研中看到一些怪事，在地方上放手借款搞建設的人，最后升官了。一些老老實實在地方不舉債的干部，后面還是在那里呆著。

對地方政府的考核不光是GDP等經濟增長指標，還要考核債務增長情況，要更全面地考核。要給地方政府更多一點的自主權，有一個權責約束分明的剛性兌付體制。由地方政府根據自己發展情況決定債務融資規模的大小。

以美國為例，聯邦政府、州政府以及地方（縣市）政府各個歷史時期的負債程度均有差別。建國之初，美國州政府的債務就高。在1790年~1842年之間，州政府為修運河、修路等基礎設施建設大量舉債。1842年~1933年，地方政府要去做基礎設施建設、城市建設等，就變為了地方債務多。直到1933年大蕭條之后的羅斯福新政，聯邦政府擴大政府支出和擴大社會福利支出，聯邦政府的債務才開始占大頭。

以后，我國中央政府直接管理養老、醫療、扶貧等項目后，中央財政壓力就會增加，債務率可能也會提高。

應降低個稅最高邊際稅率

要從降低生育成本措施上去刺激生育率。同時，在住房等政策上，要更多地向年輕人傾斜，解除年輕人的后顧之憂。

NBD：有學者建議將明年GDP增速目標定為5%以上，您怎么看？

林雙林：我個人還要樂觀一點，認為明年GDP增速可能更高。從最近三年的過往經驗看，2019年疫情前的GDP增速是6.1%，2020年因為疫情降低至2.3%。但2021年疫情處于平緩期時，GDP增速又反彈到8.1%。

明年和2021年情況有一點很類似，前一年GDP增速的基數很低。今年前三季度的GDP增速是3%。目前雖然解封了，但在疫情的威脅下，經濟尚沒有起色。盡管明年經濟也有一些不確定性，但明年經濟形勢會比今年好。餐飲業、旅游業、國內外航空業等受疫情影響的行業會復蘇，投資也會起來，經濟活躍度也會提升。明年一季度，經濟可能還會受到疫情較大的影響，以后會逐步走出疫情，強力反彈。

我們國家的儲蓄率很高，達到45%，儲蓄可以變為投資，投資就是資本?，F在老齡化程度不是太嚴重，勞動力和科技等要素生產力也會恢復。全要素增長條件都已具備，就要把增長潛能釋放出來，把潛在經濟增長率轉變為實際經濟增長率。

我們的經濟活動應該樹立效率第一的觀念，充分向市場放手，發揮出經濟增長潛能。

特別是要重視民企，要對國企和民企兩類市場主體一視同仁，雙方要遵守共同的市場公共準則。經濟形勢不好，無論是國企還是民企，都很難獨善其身。

國企也要明確功能定位，注重商業化運作的投資收益和資本回報，健全現代企業制度。

NBD：您曾經在紀念諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯·莫里斯的一篇文章里提到，把莫里斯最優稅制理論研究引向深入，并結合中國的具體實際，確立最優的個人所得邊際稅率，可以調動人們的勞動積極性，做好收入再分配，整個社會福利就有可能達到最高水平。現在很多人在提倡減稅降負，那么是否意味著個人所得邊際稅率越低越好？

林雙林：我以前那篇文章也講過，我和合作者曾利用莫里斯模型為中國設定最優所得稅率。根據實際數據，測算出中國收入分布函數，模擬結果發現，最優邊際稅率應該隨收入增加而增加，但增加率在減少，并且在高收入層面是幾乎不再增加，相當平緩。政策含義是補助低收入者，提高起征點，同時降低個稅最高邊際稅率。邊際稅率不是越低越好，因為社會總福利是在效率和公平共同構成的坐標系里。從效率出發，邊際稅率越低越能激勵人做事，邊際報酬回報遞增。但從公平角度，應該實行稅率累計。邊際稅率如果太低導致稅收太少，難以調節收入分配。要是過于看重稅收分配，也會挫傷人的積極性。在我國，個人所得稅很大一部分是人力資本所得稅，個稅最高邊際稅率越高，越不利于吸引人才。 個稅最高邊際稅率應該從45%調低到40%以內。其實根據莫里斯的理想模型，個稅最高邊際稅率還不到30%。全球一些高收入國家個稅最高邊際稅率并不高。比如新加坡個人所得稅的分檔很多，但個人所得稅最高邊際稅率是22%。美國個人所得稅最高邊際稅率目前為37%。

另外，企業所得稅率應該下調。2008年，我們將企業所得稅率下調到25%時，稅率在全球算是低的?？墒沁@些年來，許多國家都在降低企業所得稅率。例如，美國聯邦政府原先企業所得稅采用累進稅率，最高一檔為38%，最后一檔稅率為35%，2018年實行單一稅率，稅率為21%；英國2005年稅率為30%，2018年降為19%；德國2005年為26.38%，2010年后為15.83%；日本2005年稅率為30%，2018年下降為23.2%。因此，我們若不下調稅率，對外資吸引力就會減弱。我們可以再次下調企業所得稅率，刺激國內外企業在華投資的積極性。

NBD：許多學者提到改善生育率的措施，您也一直關注人口老齡化和人口出生率下降的問題。有人建議直接給家庭生育補貼，您認為這類措施能提升生育率嗎？

林雙林：我看到報道，個別地方對生育一孩、二孩、三孩的夫妻一次性分別給數量不等的生育補助。我認為這個辦法不好，一次性發放生育補貼可能會刺激生育，但補貼激勵是短期（措施），無法解決后期養育成本高昂的問題。如果有些家庭因高昂的養育成本不再負責，又會造成很多社會問題以及倫理問題。

提高生育率的根本措施是增加教育等公共品，降低家庭養育成本。應該加大支持收入再分配的方向，加大對兒童福利、教育、醫療等方面的投入，向低收入群體多傾斜，促進社會平等。這也是國際經驗，更多地利用政府支出結構干預分配，讓更多老百姓享受到公共品福利。

全球生育率下降是一個普遍問題，國外也提供了很多配套政策，比如降低生育孩子家庭的個人所得稅，孩子生得多，納稅額就少。對一些貧困家庭，發放食品券補貼，小孩喝牛奶不需要花錢。政府給窮人家庭提供免費醫療保險，窮人家大人小孩看病都不花錢。另外還有延長義務教育時間，小學到高中十二年義務培養，并且不收學生的書本費和學雜費，還對較低收入家庭的學生提供免費早餐午餐，對所有家庭的學生提供高額的用餐補助，接近免費。另外，婦女一天不工作，也可以從社會統籌賬戶拿到相當于丈夫退休金一半的退休金。

總之，要從降低生育成本措施上去刺激生育率提升。同時，在住房等政策上，要更多地向年輕人傾斜，解除年輕人的后顧之憂。

NBD：疫情對人們和社會的影響不僅是經濟方面，還有同樣重要的精神、情感、價值認同。2019年的北大國發院暨南南學院畢業典禮上，您以教師代表的身份發言。您當時多次提及利他和共同的價值觀，您當時是怎么考慮的？如今在2022年回首，您認為這些話對年輕人是否更加重要？

林雙林：我想說的是，許多價值觀，如善良、誠實、正直、守信、老實都是共通的，大家都認為是好的。人們都喜歡這些價值觀。我以前推薦一個北大的學生去國外讀書，這個學生特別老實。到了國外，那邊學校很高興地說：“我們這個地方，越老實的人越好。”好與壞，對與錯的基本標準與評價，這是全世界普遍共有的價值觀。所以，我們應該強調更多共有的東西。

從人的本性出發，既要利于自己，也要利他。如果沒有利他的惻隱之心，人類早就滅絕了。當時我引用了兩句經典，一句是《論語·雍也》里講：“夫仁者，己欲立而立人，己欲達而達人。”另一句是孟子在《孟子·公孫丑上》講，當一個人看到小孩要掉到井里，就立刻去救，這不是為了回報，不是嫌小孩叫聲吵人，完全出于惻隱之心。利己和利他是人性的兩方面，延伸到公共財政，利他就要再分配，要為社會提供更多公共品。

疫情對人影響很大，我明顯感到很多人變得焦慮。有些學生在疫情期間長時間上網課，變得孤僻、不愛與人交流，這樣會出現很大的問題?，F在指責學生越來越變得利己主義，那老師何嘗又不是呢？學生也是老師教的。我們主流經濟學一直假設理性經濟人，人是自私的。但假設畢竟是假設，真實世界里需要有利他的人。做了利他的事，會永遠被人贊揚。

現在，每個人都在找均衡點，揣摩“供給”曲線和“需求”曲線的交叉點。別人都不知道你的“需求曲線”，怎么給你“供給”？所以越揣摩就越猜不到，越猜不到越沉默。應該把自己的意愿表達出來，即使不能得到滿足。

我還是覺得，在這個社會，我們都應該說實話，對未來不畏懼，積極應對。我們的社會，就是要讓人充滿希望。只要有希望，就有信心，就有美好。