專訪全國人大代表、民盟中央副主席鄭功成：老齡工作重新劃歸民政部不是簡單的歷史回歸，而是面向未來的改革創新

每經記者 張蕊    每經編輯 陳星    

養老是事關每個人的大問題。

截至2022年底，全國60歲及以上人口約2.8億，占全國人口的19.8%，預計到2035年將增至4.2億，占比將超過30%。

日前，十四屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定。方案明確，完善老齡工作體制。實施積極應對人口老齡化國家戰略，推動實現全體老年人享有基本養老服務，將國家衛生健康委員會的組織擬訂并協調落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部。全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部，強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職責。

這次改革主要是出于什么考慮？對老齡事業的發展會有哪些影響？應當如何積極應對人口老齡化？全國兩會召開期間，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者就這些問題專訪了全國人大代表、民盟中央副主席、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。

鄭功成說，老齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡化、不健康的老齡化、無準備的老齡化。我國需要樹立積極老齡化、有為老齡化的發展理念。

對于新一輪機構改革將老齡委相關工作重新劃歸民政部，鄭功成表示，讓民政部統管老齡事業不僅是傳統，而且具有明顯的優勢。但他強調，不能將這次機構改革簡單地看成是歷史的回歸，而應當看成是面向未來的改革創新。

圖片來源：受訪者供圖

通過提高老年人的年齡門檻來改善社會氛圍

NBD：黨的二十大報告中提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業。您如何理解“積極應對人口老齡化”？

鄭功成：目前，社會普遍存在養老焦慮癥，這與人們對老齡化的全面認識不足有關，而動輒以60歲以上人口占總人口之比或者以其絕對數規模發展態勢來描繪老齡社會并將老年人視為社會負擔的思維定式，是導致養老恐慌的重要原因。

事實上，老齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡化、不健康的老齡化、無準備的老齡化。因此，我國需要樹立積極老齡化、有為老齡化的發展理念，并將這種理念融入經濟社會發展政策之中。

這種理念的內涵至少包括四點：一是通過提高老年人的年齡門檻來改善社會氛圍。我國人均預期壽命已超78歲，達到發達國家平均水平，也應以發達國家普遍奉行的65歲為標準，讓躋身老人的年齡門檻隨著壽命延長而提升不僅是長壽社會調整人生周期的內在要求，更有助于逐漸改變公眾心理與社會氛圍。

二是將老年人依然視為社會建設者。事實上，老年人也是重要的人力資源，低齡、健康老年人都在勞動之中，國家在保障老有所養的同時，還要助力實現老有所為。

三是推進健康老齡化至關重要。應當促使人人健身，努力做到身心健康，將我國老年人的健康余命提高到發達國家的水準。

四是將老年人的社會參與融入養老保障體系之中，暢通參與途徑，倡導以老助老。

讓民政部統管老齡事業具有明顯優勢

NBD：新一輪的機構改革將老齡相關工作又劃入了民政部，您認為這主要是出于什么考慮？對老齡事業的發展會有哪些影響？

鄭功成：這當然是為了使老齡工作能更好地、有效地統籌推進。因為衛健委只管醫療服務與健康，這只是一個方面，而老齡工作及其應對卻是綜合的，涵蓋了方方面面。

民政部專設養老服務司，負責養老服務保障；其又負責社區建設與基層治理，這與老年人最近；還負責社會組織與慈善事業，這是支撐老齡事業的重要社會力量，因此，讓民政部統管老齡事業不僅是傳統，而且具有明顯的優勢。

需要指出的是，不能將這次機構改革簡單地看成是歷史的回歸，而應當看成是面向未來的改革創新，它必須進一步提升國家積極應對人口老齡化戰略的決策層級，如在黨中央設立相應的決策機構，必須進一步強化民政部的統籌規劃功能并賦予充分的權力與責任，必須能夠進一步強化相關部門之間的有效協同，因為僅靠民政部門是很難推動整個老齡工作的。

目前，涉老部門包括民政部、人社部、衛健委、醫保局以及負責老干部的組織部門、負責老軍人與優撫對象的退役軍人事務部門等，這些部門必須高效協同，才能使積極應對老齡化的國家戰略順利實施，這是值得全國所有老年人都期待的。

明確三個層次養老金制度的保障功能

NBD：黨的二十大報告提出，完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系。對此您有哪些建議？

鄭功成：構建多層次養老金制度體系是應對人口老齡化與滿足不同層次群體需求的內在要求，也是我國養老保險制度改革的既定目標。過去20年間，在多層次養老金體系建設方面取得了一定成效，體系輪廓已經呈現，但總體上仍然十分滯后，這種局面必須盡快改變。

2021年末我國城鎮職工基本養老保險累計結存近5.26萬億元 數據來源：同花順iFinD

對于構建層次結構清晰、保障功能明確、未來預期穩定的多層次養老金制度體系，理性的思路如下：

首先，明確三個層次養老金制度的保障功能。其中，法定的基本養老保險作為政府主導的公共養老金制度，應負責解決老年人的基本生活經濟來源，依法強制實施并覆蓋全民，采取現收現付的財務機制，所有老年人均應相對均衡地享有水平適度的法定養老金。

企業或職業年金是用人單位主導、政府支持的政策性養老金，它通過減免用人單位和參保人稅收等措施，為老年人提供適度普惠的補充養老金，其采取完全積累即個人賬戶式的財務機制。

個人養老金或商業性養老金由市場主導并遵循市場交易法則，政府可以給予適當的支持，奉行“不保不得、少保少得、多保多得”原則，以滿足較高收入者提升年老后物質生活水準的需要，同時兼具其他風險保障功能。有鑒于此，在促使法定養老保險優化并定型后，政策重點應當是支持企業年金朝著覆蓋大多數勞動者的方向發展。

其次，統籌規劃養老金體系的總體水平與不同層次的基本水準。其中：法定養老金應當切實貫徹保基本、促公平原則，根據個人適度水準的基本生活需要，其替代率以40%左右為宜；企業年金或職業年金的替代率可確定為30%左右；第一、二層次相加即能夠確保老年人過上較為體面的晚年生活。

商業性養老金則宜完全憑個人能力與需要自愿參加，政策上無法預設替代率目標，但可以引導人們據需參保，并給予適度的政策支持；多層次養老金體系的建設與發展，應根據這樣的結構與不同的替代率來謀劃并逐步推進。

再次，大力發展企業年金并促使其朝著適度普惠的方向發展。為此，需要采取如下舉措：一是繼續降低法定養老金的繳費率和替代率，為企業年金發展留出空間，同時使用人單位與參保者個人有足夠的能力參與企業年金。

二是將大多數勞動者能夠擁有企業年金作為政策目標。以2013年德國企業年金覆蓋率達56.4%、美國為41.6%為參照，社會主義中國的企業年金覆蓋率可設定為不低于60%，政策重點應當是促使企業年金從正規就業者向非正規就業者擴展、從國有企業向民營企業擴展、從報酬較高的勞動者向報酬偏低的勞動者擴展，政府財政應當為低收入群體提供參加企業年金的適當補貼，并適用于靈活就業人群中的低收入者與農民。

三是增加市場主體，鼓勵市場競爭，引導第二、三層次養老金健康發展。包括增加壽險公司和專業養老保險公司，鼓勵基金公司與其他金融機構舉辦企業年金，鼓勵大企業自主舉辦企業年金，支持小微企業集合舉辦企業年金，并據此提供精準的政策支持。

最后，鼓勵發展個人養老金和商業性養老金，引導中高收入群體特別是高收入群體通過市場獲得更高、更全面的養老保障。為此，應當進一步開放保險市場，督促保險公司提高養老金產品開發能力并依靠服務質量贏得保險客戶，在政策方面的重點應當從偏重稅收優惠轉向放開投資管制，讓市場主體主要通過投資收益而非保費收入來實現自己的利潤目標。當前需要及時總結延稅型商業性養老金的試點經驗，在鼓勵商業性養老金發展的同時避免形成強者通吃、弱者失助的局面。

至2022年三季度末全國企業年金積累基金近2.8萬億元 數據來源：同花順iFinD

建議通過多方籌資提升養老護理人員待遇

NBD：今年全國兩會期間，您主要關注哪方面的議題？帶來了哪些建議或議案？

鄭功成：今年提出了一個關于加快制定養老服務法的議案，同時提交了關于多方籌資提升養老護理人員待遇的建議案。

人口老齡化是我國進入本世紀后的基本國情，并不可逆轉地向深度老齡化邁進，而發展養老服務是積極應對人口老齡化少子化國家戰略的關鍵性制度安排，也是保障老年人權益的重要支柱和民生經濟的重要增長極。在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，發展養老服務業以滿足老年人的需要已經從家之大事上升為國之大事。

然而，我們調研發現，我國養老服務發展情況并不理想，服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高以及居家老人的需求無法得到滿足、養老機構運轉艱難、專業護理隊伍建設嚴重滯后等是現實寫照。

特別是失能老年人、空巢高齡老年人因養老服務供給不足或質量不高而陷入困境者不斷增長，養老機構陷入經營困境者亦不少，一些地區已出現養老機構倒閉現象。造成上述現象的原因是多方面的，但國家層級法制缺失至關重要。因此，加快制定養老服務法十分必要。

具體來說，首先，人口老齡化進程加快，養老服務需求日益高漲。截至2021年底，我國65歲及以上老年人占總人口之比達14.2%，較2000年的7%翻了一番，標志著從輕度老齡社會進入了中度老齡社會，而家庭養老服務功能普遍弱化。我國家庭戶均人數已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨居、空巢比例明顯提升，對社會化的養老服務需求持續高漲，這使得解決老年人的基本養老服務問題成為緊迫需要。

其次，養老服務行為需要規范，養老服務權益需要維護，養老服務領域的現實問題需要通過制度安排加以解決?，F行政策以優先保障特殊困難老年人（主要是原農村五保戶和城鎮孤寡老年人）的服務需求來體現政府“?；?rdquo;的底線責任，各省市養老服務條例也均遵循了?；镜脑瓌t，但老年人權益保障法中的賦權模糊，如“特困”“優先保障” 等欠缺具體解釋，老年人在什么條件下可經過什么程序得到什么養老服務無法可依。

同時，養老服務機構的權益亦不明確。養老服務監管主體責任混亂，條塊分割的制度性障礙亟待破除，部際協調機制亟待優化。此外，非明確量化的要求在執行中會大打折扣，易產生尋租行為，執行力度弱也減緩了養老服務發展的進程。因此，養老服務行為及其監管體系等亟待法律規范。

三是農村養老服務的短板要依法補齊。根據七普數據，人口老齡化城鄉倒置現象進一步加劇，農村人口老齡化高達23.81%，遠高于城市的15.82%。農村養老面臨著年輕勞動力外流、空巢獨居老人沒有養老服務的困境，農村養老服務的人力短缺更成重大現實問題。

養老服務立法滯后也導致了一系列不良效應。調研發現的主要表現有：國家層級缺乏統一的法制規范，各地自行其是，使制度安排的統一性與公平性受到損害；養老主體責任邊界不清晰，責任失衡；市場主體進入養老服務業難，發展好更難；養老服務人才缺乏、隊伍不穩，資格認證混亂。

因此，加快我國養老服務立法勢在必行。

近年來我國老齡化程度日漸加深 圖片來源：新華社記者 唐奕 攝

在強調養老服務立法至關重要的同時，我認為當前的關鍵性問題是養老護理人員極度短缺。我到某省調研發現，平均一個養老機構還沒有一個有護理資格證書的護理員，各地養老機構都反映很難招聘到合格人員，隊伍不穩定，主要原因是待遇很低。在中西部地區的養老護理人員每個月甚至只有一千元左右，而他們做的是代替子女盡孝的事情，特別是為失能老人服務的護理人員更是如此。

在待遇極低的條件下，沒有年輕人愿意干，而中年或低齡老年人參與又大多缺乏專業訓練，致使養老服務整體上質量不高，公信力不足，老年人與其家屬往往不放心，結果是絕大多數失能老年人、高齡空巢老年人居家陷入困境或者給家屬帶來沉重負擔。

因此，我這次建議國家能夠重視養老護理人員的待遇問題，通過增加財政投入、利用彩票公益金投入、向社會籌資以及推廣公建民營模式以減輕養老服務業投資者的成本開支等，促使護理人員待遇有較大幅度的提升，進而形成服務質量提升、老年人及家屬放心消費，養老服務業規模持續壯大，養老機構能夠改變經營績效，真正形成既能滿足老年人需要又能夠讓養老服務業經營者有穩定收益的良性格局。

封面圖片來源：受訪者供圖