北師大教授潘峰華：動輒幾百億的政府引導基金，很多投資效率并不高

每經記者 程曉玲    每經編輯 劉艷美

北京師范大學地理科學學部副部長、教授潘峰華 圖片來源：主辦方提供

從全球來看，金融動機、金融市場、金融精英和金融機構等在經濟運行中扮演著越來越重要的角色，這也被稱為金融化現象。

在北京師范大學地理科學學部副部長、教授潘峰華看來，金融化現象具有多尺度性（個體-企業-城市-國家-全球），其中城市與區域發展的金融化成為地理和城市研究的焦點。

“這其中非常重要的社會背景，是城市的建成環境，包括住房、基礎設施、土地等都成為資本逐利非常重要的領域。”潘峰華指出。

5月20日，潘峰華在中國城市百人論壇2023年會暨青年論壇上作《中國城市與區域發展的金融化轉向-機遇和挑戰》主題演講。他通過實踐例證分析指出，金融行業持續改革和開放，提供了更豐富的金融產品和更多的融資渠道，為地方政府解決城市發展的問題提供更多可能，比如城市更新引入政府和社會資本合作的PPP模式、公共住房領域的不動產投資信托基金（REITs）等。

不過，在此過程中也出現了很多問題。比如，城投債曾帶來地方政府的債務危機，一些政府引導基金也出現盲目設立和投資效率不高等現象，值得關注。

金融化轉向

“金融化核心的定義，簡單來理解就是整個社會中金融的重要性越來越強。”潘峰華解釋稱，城市與區域發展的金融化，則是指地方政府越來越多地依賴金融資本市場，采用各種金融工具和手段為城市和區域發展融資，以實現城市和區域發展目標。

為什么說這一現象在中國變得越來越重要？

在潘峰華看來，一個非常重要的背景是，隨著金融業持續改革開放，中國多層次資本市場的建立，尤其是股票和債券市場，為政府融資帶來了一些機會。

其次，資本市場持續開放，我國的企業、政府、各類型的機構在境外進行融資的渠道也變得更加多元。再加上風險投資和股權投資市場的發展和開放，這些都為中國城市和區域發展的金融化提供了基本的條件。

潘峰華舉例表示，這種金融化轉向首先表現在地方政府設立的金融類機構。

“我們地方政府在過去二十多年間，在機構設置上出現越來越多金融類機構，其名稱包括金融辦、金融服務辦、金融局等。”潘峰華指出，從實踐層面看，在2002年上海成立全國首個金融服務辦公室后，大量城市也跟進設立，其職責主要是促進本地企業上市。

據此，潘峰華研究發現，地方政府是不是能夠很好地和資本市場鏈接，對區域發展會產生重要影響，某種意義上也重塑了中國經濟地理格局。

其次是設立城投公司，也就是地方政府投融資平臺，通過發行城投債獲得的資金用于城市開發，建設各類基礎設施和公共服務設施。

“發行城投債客觀上加速了中國的城市化進程。”潘峰華指出，“當然，其帶來的嚴重問題是地方政府債務危機，目前已經被禁止。”

第三類金融化實踐是政府引導基金。潘峰華表示，政府引導基金是多目的的，包括融資、投資、招商引資等，利用股權投資或風險投資等金融工具來幫助地方實現發展。

“近幾年，合肥因為京東方、蔚來汽車等成功案例，被稱為‘全國最厲害的創投政府’。這也激發了各地設立政府引導基金的熱情。”潘峰華指出，眼下政府引導基金方興未艾，但也出現了很多問題，包括一些地方政府非理性設立，以及很多動輒幾百億的政府引導基金，但其投資效率并不高，“很多資金存在賬上投不出去”。

機遇與挑戰

潘峰華分析指出，中國城市與區域發展的金融化轉向，為地方政府提供了更多金融產品和融資渠道，讓解決城市和區域發展的問題有了更多可能。但同時也帶來不少挑戰。

比如，“很多時候我們看到地方政府成立政府引導基金，一定程度上是既當‘運動員’、又當‘裁判員’”，在這個過程中，怎么處理好和（金融）市場的關系？

再比如，如何吸引和用好優秀的金融人才來服務地方發展？

此外，在地方政府之間的競爭和學習過程中，出現一些非理性學習和過度競爭現象，從而造成風險和浪費，包括城投債、政府引導基金投資效率不高等。如何避免這些問題？

潘峰華告訴《每日經濟新聞》記者，西方相關研究表明，城市與區域發展的金融化可能導致地方政府決策逐步受制于資本市場。

“簡而言之，西方的地方政府過于依賴資本市場來提供公共品或準公共品（如公共住房），地方政府在決策時被迫接受資本市場的邏輯（如不斷提高的投資回報率預期），從而減少了政府在維持社會公平正義的能力以及對弱勢群體的關懷責任。”潘峰華提醒，目前這種現象在西方依然在持續，甚至加劇，應警惕在中國出現這樣的后果。

“隨著我國地方政府日益注重利用金融資本市場來實現城市與區域的發展目標，中央政府既需要鼓勵地方政府和金融市場的創新，但同時也要加強有效監管，防止產生重大金融風險。”潘峰華說。