陸銘：進入強城時代，城市還需解決哪些“后遺癥”？

每經記者 吳林靜    每經編輯 劉艷美

圖片來源：新華社

“大的城市不一定強，小的城市也不一定弱。未來城市的高質量發展，大城市要做強，小城市不要簡單通過‘做大’來逞強。”一段看似繞口的開場，拉開了“強城時代”的序幕。

近日，上海交通大學安泰經濟與管理學院、中國發展研究院舉辦“安泰•問政”（特別活動），會上發布了新書——《強城時代》（城市發展報告第1輯）。

接受城市進化論專訪時，新書牽頭人、上海交大安泰經管學院特聘教授陸銘說，過去十多年，他致力于研究區域、城市發展的規律，“大家對‘人口向大城市集中’‘為大城市的發展松綁’的趨勢接受度比以前好多了，從國家層面的政策調整來看，與我們的努力也形成了某種呼應。但每個階段都面臨不同的問題。今天這個階段，如果城市片面求大，不改進經濟發展的質量問題，那‘大’就沒有競爭力、帶動性與可持續性。”

《強城時代》，陸銘等 著，中信出版集團，2023年5月

發布《強城時代》的意義正在于此，用一系列的數據和指數評價中國城市高質量發展的狀態，讓人關注傳統城市發展模式中的“后遺癥”。

“大”的傳統模式

后遺癥一：過度強調投資與土地城市化

“‘大’是有必要的，是符合規模經濟發展規律的。但‘大’如何評判，是人口集聚程度，還是城市擴張的面積？是所有城市“齊步走”，還是依據自身基礎差異化發展？做‘大’的方式是不是每個地方都建設新城、建新的產業園？”一直強調“大城市充分發揮規模經濟效應更利于發展”的陸銘，對“大”的模式進行了反思，他注意到“大城”發展理念下出現了新的現實問題。

陸銘談到，城市“做大”原本需要因地制宜，但在傳統的發展模式下，地方政府側重GDP和稅收總量，有的地方會過度強調投資與土地城市化，產業上找一些沒有優勢的賽道去布局，投入大量政府補貼卻難以形成有效產出。這樣的“大”并不具備可持續的競爭力，甚至會引起債務壓力過重的問題。

為扭轉“片面貪大”的慣性，關注背后的高質量發展，《強城時代》應運而生。

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書中寫道，當前及未來，單純靠人口、資本、土地等生產要素數量積累來推動增長的模式，已經逐漸走到盡頭，下一階段的城市競爭，將是資源的利用效率、城市發展的可持續性以及生活品質的競爭。

“強城”的“強”是指有競爭力、有帶動力、有可持續性，和當前強調的高質量發展相呼應。

陸銘提到，書中的“大城強城指數”，來自著名經濟學家、上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陳憲和他的團隊，設計這套指數是基于反映發展效率與質量的考慮，“高質量發展的理念下，需要納入更多的評價維度，與GDP排名形成互補，來綜合反映這個時代城市之間發展的差異性。這套指數引入了比如勞動生產率、投資回報率、創新能力等指標，不一定‘大’，但可以反映出城市的‘強’”。

圖片來源：翻拍自《強城時代》 （吳林靜 攝）

以2021年GDP數據為參照，“大城強城指數”對總量在5000億元以上的54座城市，采用均值法進行了計算與排名。

將“大城強城指數”排名結果與傳統的GDP指標排名對比，出現了一些意料之外的表現——有些城市覺得挺強的，但在“大城強城指數”里不是那么強；有些二三線城市，排名反而靠前。

“在‘大城強城指數’排名里，總體來講，長三角城市群的城市排名往前；排名靠后的，中西部城市比較明顯。‘拖后腿’的原因往往是勞動生產率和土地利用效率有待進一步提高，以及創新能力不足。”陸銘對排名進行了分析，“這也是給人們提個醒，片面求大，跟目前所提倡的高質量發展、大中小城市協調發展的格局，不相適應。發布這個‘指數’，想讓人們去關注傳統發展模式中的‘后遺癥’，尤其一些‘大而不強’的地方。”

“強”的不同路徑

后遺癥二：重生產而忽視消費與服務

多年來，從學界到政界，都出現了擺脫“GDP崇拜”和“唯增速論”的趨勢，浙江編制過高質量發展指標體系，市面上的高質量發展指數也有不少。但什么算強，如何變強，各方還在不斷探索。

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《強城時代》的第一句話是：或許中國今天正在進入一個“強城時代”。宣布“強城時代”將至，卻又加了一個“或許”，透出一絲不確定性。

陸銘解釋，客觀承認，任何指數都有它的優點和缺陷，這本書是第一輯，指標體系后續還會不斷完善，從不同側面來反映城市“強”的特質。在他看來，“‘大’不是‘強’的前提條件，只是‘強’的因素之一。而且‘強’也有多個面相，隨著時代發展在不斷變化。”

換個角度來思考，當人們對“強”的評價標準還未統一，城市變強的路徑也迎來了更多的發揮空間。

城市由“大”變“強”的邏輯很簡單，“大”意味著規模經濟效應，人的聚集可以對產業發展形成推動力。但一些還不夠“大”的中等城市、新一線城市，怎么變強？

分析目前對“強”的評判標準，陸銘提到，有的城市制造業發展得好，有的城市創新活力很強，這些城市可能在經濟總量上“吃虧”，但在其他凸顯發展質量的方面，優勢突出。

“現在對消費的認識還不夠。我們有種強大的傳統觀念，認為消費和生產是對立的，似乎城市一旦重視消費，就不抓生產了。”陸銘在專訪中進一步提出了“消費即生產”的觀念。

首先，消費品質的提升和消費服務業的發展，本身就有利于城市勞動生產率的提升。比如網約車、家政、快遞等服務的出現，創造了城市生活的便利性，從而解放了整座城市的勞動生產力。

其次，城市的消費空間正成為創新的場所。比如疫后上?？Х瑞^如雨后春筍地出現，這類城市的“第三空間”正在促進人們的交流與創新。

第三則是“以生活留人”，城市的消費品質和宜居生活環境，能夠把人才吸引過來并且留下來，城市的創新力得以持續。

“城市經濟中，制造業和服務業的關系是一對比較復雜的關系，不是簡單的‘你高我低’的比例問題。制造業越強，為制造業賦能的生產性服務業越要大發展，同時人民富裕后生活服務業越是加快發展，服務業在GDP中的比重越高；由于城市之間的分工協作，一個城市群的制造業越強，中心城市的服務業比重越高。”陸銘總結，“如何看待服務、消費，它們跟生產之間如何互動，我覺得是大家在理解城市上不同的地方。”

所以，不管是制造業也好，旅游文化也罷，抑或科技創新，總之，“強城時代”下，每個城市要找到自己的競爭力，找到有比較優勢的可持續發展空間。與變“大”不同，變“強”沒有統一的路徑。

城市間協調發展

后遺癥三：以行政單位為界與全國統一大市場

“強城時代”下，城市之間如何協調發展？

在陸銘看來，不同城市之間的協調發展，以“城市群”的形式抱團取暖；而在城市群內部，則會形成大中小城市之間的競爭與合作。

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隨著現代化程度不斷提高，城市間的關系不再是“零和博弈”。規模經濟延長了產業鏈，產業鏈的上下游關系就會體現為城市間的輻射、帶動與聯動作用，進而在城市之間形成分工協作、優勢互補、梯度發展的格局。

陸銘舉例，上海研發生物醫藥、機器人，生產制造環節則落在蘇州或常州，“我們的調研顯示，一個現代大城市對外圍制造業的輻射帶動作用約有100公里的半徑，這是客觀的經濟規律。對于半徑內經濟的集聚，既不需要盲目抑制，也不需要刻意扶持。”

話雖如此，但陸銘注意到，在都市圈發展、一體化建設的語境中，還存在著一些深層次的“阻礙”。

調研發現，上海青浦與江蘇昆山的交界地帶，昆山貼著建高樓，青浦卻是農田，青浦的人想要買東西，還需要去江蘇消費。陸銘說：“我們一方面要發展都市圈，推動一體化建設，但管理體制和觀念還沒跟上。”

陸銘曾在《大國大城》中提到，世界銀行研究過區域間平衡發展的要義，總結為兩句話：一是，所有實現了地區間平衡發展的國家都是勞動力自由流動的國家；二是，凡是通過經濟資源的行政性配置去追求地區間平衡發展的國家沒有一個成功的。

“在集聚中走向平衡”是陸銘的經典觀點，與之配套的建議則易被忽視：通過土地、戶籍等一系列制度變革促進生產要素在城鄉和地區間自由流動。

所以，去年《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》正式發布，今年5月19日國常會上研究落實建設全國統一大市場部署總體工作方案和近期舉措。這一系列有關建設全國統一大市場的動向，在陸銘看來，意義非常。

這是因為，“在傳統的發展模式下，我們的規劃、生產要素的配置、一些政策的制定與管理、招商引資等等，都是以行政單位為邊界的”。

想要破除“阻礙”，究其根本，地方政府的考核機制需要多元化，弱化基層招商引資，增加公共服務水平的提升、生態環境的保護等方面的關注；資源要素跨區域配置，涉及到戶籍制度怎么改、軌道交通怎么建、土地資源怎么配置等等一系列問題；財稅體制也要改變以行政區來統計的局面，在行政區與經濟區適度分離上真正形成突破。

人口流入與流出

后遺癥四：借債發展的思維慣性

無論是“大城時代”還是“強城時代”，人口向城市集中、向大城市集中、向大城市的中心城區集中，是客觀趨勢，也是具有全球普遍性的。

對于人口流入地，會面臨要不要增加公共服務和基礎設施的問題，陸銘的建議是“按照常住人口來配置”。

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有人口流入地，就有人口流出地。流出的趨勢是不是可以扭轉？陸銘非?？隙ǖ卮蚱屏嘶孟耄?ldquo;若非特殊情況，不要再指望流出地出現逆轉式的人口增長。”

伴隨著人口的負增長，還將出現產業缺乏發展后勁、地方債務累積等一系列問題，未來會陸續呈至地方政府案前。

尤其后者，近些年受疫情影響，不少地方財政收入出現下滑，財政收支矛盾加大，這使得隱性債務化解面臨挑戰。近期，財政部部長、銀保監會主席在接受媒體采訪時，均談及地方政府隱性債務風險防范。去年底中央經濟工作會議三次提及地方政府債務風險，這也使得防范化解地方政府債務風險繼續成為今年工作一大重點。

在陸銘看來，地方政府債務的本質，是債務轉化成投入之后沒有帶來相應的產出。借債本身并不可怕，可怕的是債務的增長速度超過收入的增長速度，對于個人而言，這就意味著無法還債，對于政府也是一樣的道理。

過去傳統的發展模式，推高了一些債務風險，未來可以如何應對？陸銘給出了他的見解。

首先是，若債務問題非常嚴重，需要打破政府的隱形擔保，不能形成“反正有人救”的思維慣性，打破兜底預期。同時，深化利率市場化改革，改善金融市場的效率與配置。

其次，要發揮橫向財政轉移支付與縱向財政轉移支付的補充作用，優化債務期限結構，健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。

然后，得想一些創新的辦法，在建設全國統一大市場的背景下促成更多的化解機制。其中，尤其重要的是建設全國統一的建設用地指標和補充耕地指標大市場，形成覆蓋面更加廣泛的要素跟隨人口流動實現跨區域配置的體系，讓人口流出地的建設用地指標和補充耕地指標成為一種可以作價出讓的資產，為當地帶來收入。