專訪尹稚：為什么說不再需要跨越城鎮化“鴻溝”？

每經記者 余蕊均  楊歡    每經編輯 楊歡

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2014年首個新型城鎮化國家規劃出臺至今，我國常住人口城鎮化率達到66.16%，但戶籍人口城鎮化率只有48.3%，相差近18個百分點的“兩率差”，一直被視為新型城鎮化需要跨越的“鴻溝”。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（后稱《決定》）提出，健全推進新型城鎮化體制機制，部署“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，明確加快農業轉移人口市民化。

盡管從統計意義上說，市民化進程不及預期，但在清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚看來，“市民化不是一個簡單的數量問題，而要看有沒有實質性進步。”

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚 圖據受訪者提供

7月19日，尹稚在接受每日經濟新聞·城市進化論記者專訪時表示，常住人口與戶籍人口城鎮化率之間的“缺口”未來很可能就停在那兒，不再需要填平，重要的是拿居住證和拿戶籍可以享受對等待遇，附加在戶籍上的福利制度將逐漸被剝離。

尹稚表示，過去多年高速的城鎮化，像一個“單向過濾薄膜”，把各種優質的生產要素單向地向城市集中。而城鄉要實現共同繁榮，解決農村凋敝問題，首先要重新激活從鄉到城的反向流動機制，讓喜歡農村、熱愛農村的人能回去。

垂直分工 增加鄉村非農產業收入

城市進化論：城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。今天講的城鄉融合和過去有何不同？

尹稚：我們知道城鄉融合發展不是一個新詞，上世紀90年代中后期到千禧年前后，在我國發達地區就已經討論得很多了。但那個年代講的城鄉融合，或者叫城鄉一體化，主要是依托正在崛起的民營經濟和鄉鎮企業，逐漸實現以工補農、以城帶鄉、以工富農，是在第二產業上做文章。

現在的城鄉融合，含義已經發生了很大變化。首先是產業布局門類，不再局限于傳統制造業范疇，而是一個全產業分工狀態下的協同發展。第二，無論是以人為核心的新型城鎮化，還是鄉村全面振興，都是為了整體提升城市和鄉村的生活品質，逐步縮小城鄉差別。所以，我們今天講城鄉融合發展的新格局，其實是一個綜合的區域協同發展前提下如何實現城鄉共同繁榮的問題。

一方面，新型城鎮化大的空間格局基本上已經很清楚了，就是以城市群為主要承載，加上城市群里邊的現代化都市圈的進一步培育，和群圈以內大中小城市的協同化發展。在小城市里面，又尤其強調縣城和縣域的重要性，因為它們是高等級城市的資源向廣大鄉村地區輻射的重要樞紐和重要轉接平臺。

另一方面，大家應該注意到了，近年來，鄉村振興加了“全面”兩個字，這其實是有深意的。農村的問題不僅僅是農業問題。當然，農業現代化是一個新的發展方向，因為中國的農業離完全現代化還有相當長的距離，而農業現代化需要的很多資源要從城市里來。但農村不僅僅是農業，城市大量綜合產業職能以及服務業向農村地區的滲透，也是一個很重要的發展方向。

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城市進化論：所以在推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合的同時，全會《決定》強調必須把“新型工業化”也統籌起來。

尹稚：事實上，縮小收入差距，一直是縮小城鄉差別中非常重要的內容。

我國城鄉收入比從改革開放初期的1:6、1:7，到十八大前后1:5以內，到去年為止是1:2.4，進展是很快的。接下來進一步縮小城鄉差別，除了來自農業現代化本身的產出外，還需要通過區域產業鏈的協同，把一部分適合縣鄉村做的專業化的、精準化的產業鏈供應鏈節點，有效疏解到縣鄉村去。

在一個完整的產業鏈條上，城市更多集中的可能是科技驅動型產業，以及一些高端生產性服務業，中下游部分制造業、生活性服務業可以放到鄉村去，這樣才能實現國土資源的優地優用。也就是按照產業垂直分工規律，為城市和鄉村在區域協同前提下，各自找到產業鏈供應鏈的發展節點和發展環節，大幅增加鄉村地區的非農產業收入，包括因為新型工業化的進一步擴散所帶來的財產性收入，這樣才能進一步深化城鄉之間的財富分配。

當然，這不能通過指令性手段來做。只要遵循客觀規律，讓市場做出正常的性價比選擇，這個格局就會慢慢形成。這也是為什么要建立全國統一大市場的由來。

應當說，2014年以后，我們在解決城鄉發展不平衡方面的進展，比解決區域不平衡問題的進展要更大。但不能說未來鄉村就是種莊稼的，農業單一化發展的話，它成功的幾率很低，而且速度也會很慢。

所以新型工業化如果能和新型城鎮化、鄉村全面振興結合起來，會進一步使我們的產業體系空間布局，更符合降本增效的產業垂直分工體系的客觀發展規律。

當然，形成這些東西還需要試點。結合這些年我們在300多個地區開展新型城鎮化綜合試點的經驗，如果鄉村地區的產出能夠在城市形成有效市場，那么鄉村就可以在城鄉共同發展中分得更多利益。

公服均等 進一步提高居住證含金量

城市進化論：全會《決定》明確健全推進新型城鎮化體制機制，強調“加快農業轉移人口市民化”。作為新型城鎮化的核心，農業轉移人口市民化目前進展如何？

尹稚：2014年首個新型城鎮化國家規劃出臺以來，我們解決了農業轉移人口市民化的法律機制保障問題和渠道的正規化、正?；瘑栴}，這是城鎮化上半場一個非常重要的進展。但為什么進城落戶的人沒有預期的量那么大，我認為主要存在以下幾個原因。

首先是農村的現代化速度在加快，尤其是在發達地區，千禧年前后城鄉之間的日常生活水平差距就已經非常小了，所以不是今天城市戶口對他沒有吸引力，而是在那個年代就沒有了。

第二，隨著交通和通勤手段的迅速發展，從鄉到城的交通環境有了極大改善。很多發展比較好的縣域，基本上全縣的鄉村和它的中心縣城、重點城鎮之間的交通距離，都在半小時之內。放到大城市里，半個小時可能還沒跨區。這種情況下，他很可能選擇住在鄉村，同時在城市就業，并且可以在很短間內享受到城市級別的公共服務，比如教育、醫療等，何苦非要折騰戶口。

所以市民化問題要多方面來看，我認為更重要的是看生活條件、就業條件、享受公共服務的條件，是不是有實質性進步，而不是簡單的數量上不及預期。

當然，市民化不是說我們把進得來的問題解決了，把進來以后能過日子、能有社保的問題解決了，就能順順利利地實現完整的市民化。我認為，農業轉移人口目前在真正融入城市社會方面，還是有問題的。

比如隨遷子女的就學，現在不是說沒學念，而是沒有好學校念，并且教育的連續性很差，中考、高考得回老家，學籍斷點比較多，妨礙了他們受教育水平的提高。

還有城鄉醫療保險，現在城鄉一體的這種保險制度，新市民拿到的報銷額度相當于城市低保人群的保額，絕大部分達不到城鎮職工的正常標準。即使能做到，也是在正常偏下的水平，不一定能滿足他們在城里長期生活的需要。

包括新市民獲得租賃型住房、購買產權房等問題，也都是城鎮化下半場需要解決的。

我們看到，全會《決定》明確提出要推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，也就是說未來這部分工作主要由常住地來解決，這就需要對人口流出地和流入地的資源配置進行適當調整，并且通過中央和地方的分稅制改革，進一步增強地方政府作為主要責任方的實力和意愿。

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城市進化論：這是否意味著戶籍不再像原來那么重要？

尹稚：是的。因為拿居住證跟拿戶籍的差距其實越來越小，從數量條目上說，在發達地區基本已實現對等，只是質量上還略有欠缺。農業轉移人口為了保住原有農村的土地權益，往往選擇不要戶籍，辦個居住證就行，而且居住證還給他的流動帶來更多便利。在這種情況下，我們再討論常住人口跟戶籍人口城鎮化率之間的“缺口”，已經沒有太多意義，不是非要把“缺口”填平。

這正是戶籍制度未來要改革的地方。隨著現代化進一步推進，綁定在戶籍上的福利制度會逐漸與戶籍脫鉤，你所享受的社會福利的城鄉差和地域差會越來越被淡化。當然，沒有哪個國家會取消戶籍登記制度，這是國民身份證明。遲早有一天，你拿著中華人民共和國身份證，無論走到這個國家的哪個地方，都能享受正常的國民待遇。

當然，這是要花錢的，肯定是發達地區先做，因為它的財稅積累量比較大。這兩年浙江的試點明顯走在全國前列，接下來可能是長三角、珠三角、成渝、京津冀這些地區，逐漸實現群圈內部的可流動性，然后慢慢從區域性市場形成統一的全國性的人力資源市場。

暢通渠道 激活從城到鄉的流動機制

城市進化論：如果“人”能雙向流動，對促進城鄉共同繁榮發展意義重大。

尹稚：這是肯定的。過去我們有各種“籬笆墻”擋著，不讓人進來，干活的時候他算產值，分福利的時候他又不算城里的人口，現在這些政策基本上都沒了，城鎮化上半場解決了農民進城的問題，但是如何重新振興鄉村？

這些年高速的城鎮化進程，其實是從鄉到城，像一個單向的過濾薄膜，把優質的生產力要素，優質的財富、稅源、人力資源等等，單向地向城市集中。而城鄉要實現共同繁榮，解決中國農村的凋敝問題，首先就是要重新激活從鄉到城的反向流動機制，建立、暢通新的渠道，讓喜歡農村、熱愛農村的人能回去。

事實上，中央此前已經發文鼓勵離退休干部、教師、醫生等回鄉定居，但這是一個原則性的指導方針，很多事情還沒有像上半場那樣把渠道和法律保障落實下來。

城鄉要實現共同繁榮，形成正向的循環和進步的話，一定是城鄉要素在平等交換基礎上的各取所需，同時也是以人為核心的生產力要素的雙向流通。這個事情現在剛剛開始。

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城市進化論：通道暢通之后，會不會出現大量人口返鄉的“逆城鎮化”現象？

尹稚：“逆城市化”作為專業詞匯有很嚴格的定義，更多描述的是西方大城市發展到一定階段后，因為大城市病等原因，生活在市中心的高收入群體向郊區遷移，以一種更低密度的形式尋求個體的生活舒適。在中國，至少到現在為止，這個過程不是很明顯。

除了土地產權屬性不同，我國長期緊張的人地關系，也決定了我們不能像西方國家那樣“攤平”了住。所以我們很早就開始控制這個問題了，包括不允許利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等。

在我看來，中國將來會出現大量的城鄉“雙棲”人群。這部分人是聯系城鄉產業、資金、技術以及文化傳播的紐帶，并且隨著公共服務的日益均等化和城鄉生活質量差別的日益縮小，“雙棲”人群還會繼續增長。

事實上，這兩年城鎮化已經不是簡單地從鄉到城的人口轉移，從城到城的人口轉移已經占了人口流動的近40%，大量人口從低能級的城市流向高能級的城市，所謂“人往高處走”，去尋求更好的資源，更好的創業環境以及更好的生活品質。

當然，從全球發展規律看，沒有哪個大城市是適合養老的，大城市永遠是拼搏的戰場。但是要讓大家回鄉養老，現在最擔心的還是醫療，缺少高品質的醫療保障，救護車可能15分鐘都到不了家門口，這是最現實的問題。

不過，今年上半年，國家發改委專門出過一系列文件，對縣城的學校、醫院等公共設施提出了明確的量化規定。如果這部分建設做到位了，城鄉之間的關系還會有比較大的調整，城鄉“雙棲”人群會越來越多。這樣鄉村就有了新的活力，就一定不是日漸凋敝的模樣。

長期租賃 讓農民成為財產性收入的獲益人

城市進化論：土地制度改革歷來備受關注。在您看來，這一重大改革應該從何處破題？如何確保改革有效落地？

尹稚：在我國，農村土地是勞動集體所有制，“三塊地”名義上歸集體所有，并按照集體成員身份決定使用和收益分配。當這些人離開農村，戶口轉到城市，這些東西也被清零了?，F在讓這些人回來，首先要面對身份認同的問題，給他一個什么樣的身份，重新在農村集體組織里扎根。身份認同解決了，才有新的權利認同，是不是還可以享受承包的土地、可以重新參與勞動集體分配等等，這些都是和土地掛鉤的。

首先在耕地上，從個體戶、專業戶到建立某種新的集體合作體制，是一個必然方向。因為無論是水利工程，還是節能型農業、綠色型農業的建設，所有技術投入都是有規模門檻的。放在一畝三分地里是干不成的。隨著農業技術的發展，農耕制度一定會催生各種各樣新的勞動集體合作制度出來。

在這種背景下，農民土地的承包權和使用權是分開的，通過更好的農業技術投入、更好的工作組織體系，提升這塊地創造的價值，然后回饋一部分給承包人，實實在在地提高農民的財產性收入。

對于集體建設用地，我認為應該建立一種長期租賃制度，讓勞動集體始終占有穩定的收益份額，持續通過這塊土地上的大量非農產業發展，獲得穩定的城市型收入。而不是像過去那樣簡單出讓，僅僅獲得一次性收入。

宅基地也是這樣。這么多年，很多人因為方方面面的原因離開了農村，但宅基地的權益還在，大量閑置的宅基地怎么辦？我個人的看法還是建立受法律保護的長期租賃制，把宅基地作為一個基準的財產保險，用來解決部分農民不愿意退出的問題，相當于把所有權留住，然后通過長期租賃形成個人和集體的穩定收入。

當然，這部分收入究竟應該怎么分，其實還挺考學問的。這塊宅基地雖然是你的，但決定這塊宅基地生活品質的基礎設施投入、公共服務設施投入，可能來自國家，也可能來自城市資本，又或者來自于勞動集體的積累，很少有個人能把這些東西大包大攬全干下來。

這就又涉及到如何在新的租賃者、勞動集體和農民個體之間確定一個合理的分配機制。如果這個機制建好了，形成一個真正的多贏局面，那就會促進農村大量閑置資產的高效利用，也有助于資金、技術、人才等資源在鄉村重新形成新的聚集。

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城市進化論：全會《決定》提到要“完善強農惠農富農支持制度”，在您看來，具體應該包括哪些支持制度？制度安排如何體現“進一步深化改革”之意？

尹稚：這些制度其實都是存在的。從聯產承包責任制到后來各種支持農業發展的補貼政策，本身的體系都有了，但是不是直擊痛點，是不是得到了可持續的保障，還是說下了文件熱鬧了一段時間就沒人理了，這方面可能各地差異比較大。

那么“完善”就意味著有效的政策要可持續化，而不是“運動化”，不能讓老百姓覺得這陣風沒趕上，過了這個村就沒這個店了，要給他們一顆定心丸，行之有效的政策會堅持下去。同時，還要拾遺補漏，在具體執行過程中可能有一些考慮不夠周全的地方，要在實踐當中不斷跟蹤評估實施效果，使得這些政策真的好用、管用。

進一步深化改革，對制度安排還要作“接地氣”的調整，“釘釘子精神”實際上就是要在細節上落地，使得這些政策真正落在實處，能夠細化。同時好的政策要能夠長期穩定地執行下去，而不是朝令夕改。

例如文件中提到的“土地承包權”，實踐中可以理解為長期化的“地租”收益權，這是惠農、富農政策的核心組成部分，而“經營權”則是多變的。隨著農業現代化進程的推進，集中使用農地有利于新技術門檻的降低，也必然會催生更多的耕作合作制度，但在收益分配上，承包人的利益永遠是要受到保護的，這就是農村把“所有權、承包權、經營權”分列的好處。