重慶地票五年考：市場化運作力保耕地占補平衡 制度細節尚需完善

每經編輯 每經記者 鄢銀嬋 發自重慶    

每經記者 鄢銀嬋 發自重慶

黨的十八屆三中全會釋放的土地改革信號，讓土地流轉成為持續的熱點。而在此前，重慶地票制度已經試行5年，其在保證耕地占補平衡的同時，實現了緩解城市建設用地緊缺、提高農民財產性收入等多贏效果，但也引來一些質疑。為此，《每日經濟新聞》記者走訪相關村落，對話管理部門及學者專家，以期為地票制度的發展完善給出有益的參考。

在當前各地探索農村土地流轉入市的背景下，作為重慶盤活城鄉建設用地市場的重要工具，地票已經低調試行超過5年。

所謂“地票”，簡單來說就是城市建設用地指標。重慶市國土資源和房屋管理局 （以下簡稱重慶市國土房管局）提供的信息顯示，截至2013年12月底，該市已有近67萬農戶申請農村建設用地復墾，涉及面積約39萬畝，已完成復墾18.15萬畝 （一部分用于增減掛鉤），已成交地票13.15萬畝，成交額達267億元。

近日，《每日經濟新聞》記者針對重慶地票運行情況調查發現，重慶先行先試的地票制度，探索出了一條解決城鎮化進程中農民進城后建設用地被閑置廢棄、耕地保護壓力增大、城市建設用地緊缺等問題的新路子，同時實現了農民土地財產權利，達到多贏的效果。

不過值得注意的是，也有部分市場人士及學者對重慶地票模式的運行效果和改革前景心存疑慮，對地票實行中伴隨的宅基地管理、復墾耕地質量對等性、農村集體經濟組織的資產管理能力等表示擔憂。

張錦銀的地票賬本/

一方面，農村人均宅基地面積大幅超標；另一方面，新增城市建設用地供不應求。在嚴峻的現實情況下，重慶地票應運而生。

張錦銀站在一塊種了大白菜的土地前告訴《每日經濟新聞》記者，這原本是他家老房子的宅基地，5年前，這塊地一次性給他帶來了近4萬元的收益。至于這塊土地如何 “變現”，其中的訣竅便在于重慶開創性提出的地票制度。

張錦銀是重慶市江津區李市鎮孔目村村民。2007年底，經他本人申請，在區鄉干部的組織下，張家年久失修的老房子被拆除，所在地塊復墾為耕地。2008年12月，這塊地與眾多被復墾的農村建設用地被打包進一宗面積上百畝的地票，并進入重慶農村土地交易所（以下簡稱重慶土交所）拍賣，經過多輪競價，這宗地票以每畝8萬多元的價格被拍走。

而在此前，由于農村集體土地只能在集體內流轉，張錦銀這塊宅基地曾獲得的報價還不到3000元。

近5年來，重慶依托地票模式，共實現了267億元的總成交額。

所謂“地票”，簡單來說就是城市建設用地指標?！吨貞c農村土地交易所管理暫行辦法》規定，農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標，即為地票。

《每日經濟新聞》記者調查發現，作為盤活城鄉建設用地市場的重要工具，重慶地票已經低調試行超過5年。但相對于和地票一脈相承的重慶土交所，重慶方面對地票的態度十分謹慎，即便是在運行5年之后，當記者采訪重慶市國土房管局相關人士時，對方的態度仍然很低調。

2008年4月，已獲批城鄉統籌改革試驗區的重慶市開始籌謀中國第一家農村土地交易所，該交易所的最終目的是要打破城鄉二元土地阻隔，優化城鄉用地結構，在農村集約土地，滿足城市用地需求，同時讓城市化效益反哺農村。

2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰略合作協議，支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，設立農村土地交易所。隨后，國務院常務會議通過并發布了 《關于支持和促進重慶市統籌城鄉改革和發展的意見》。

2008年12月4日，重慶農村土地交易所正式掛牌。交易所由重慶市政府出資，是該市國土房管局的直屬副局級事業單位。當日舉行首場地票交易，拍出兩張地票，共計1100畝，其中包含前文所述張錦銀家的地塊。

“重慶成為地票試行區有它自身的特點。”重慶土交所執行總裁童代志告訴《每日經濟新聞》記者，重慶具有特殊的“大城市、大農村”格局，1997年城鄉人均年收入差距為3000元，2007年這一差距已擴大至1萬元，如何消除二元結構，實現城鄉發展一體化，成為重慶必須破解的難題。

不過最終令重慶下定決心研究地票制度的，是一份來自江津區農村建設用地使用狀況的調研報告。

報告顯示，2006年，江津區對全區用地情況進行調查摸底后發現，39萬農戶中，有23%完全放棄了承包地，60%的農戶以非農收入為主，大量的農村房屋空閑和廢置；農村居民人均宅基地面積高達198平方米，遠高于國家《村鎮規劃標準》人均150平米的上限；同時，重慶每年新增城市建設用地指標約為10萬~15萬畝，實際需求卻遠高于這一數字。

嚴峻的現實躍然紙上：一方面，農村人均宅基地面積大幅超標，另一方面，新增城市建設用地供不應求。各方都在期盼一種工具使二者之間產生化學效應，達到 “一石二鳥”的效果。這個工具，便是地票。

一張地票的“旅程”/

市場主體競得地票，并不意味著獲得土地使用權。要想兌現地票，仍需參加“招拍掛”，可在全市范圍選取符合規劃的土地，用地票辦理轉用手續。

《每日經濟新聞》記者了解到，地票從生產到使用，要經歷4個環節，分別是復墾、驗收、交易、使用，每個環節都缺一不可。

據重慶土交所人士介紹，首先要以土地利用總體規劃和復墾整理規程為指導，在農民自愿、農村集體經濟組織同意的前提下，對規劃確定的擴展邊界以外的農村建設用地實施復墾。

“復墾也是一個系統性的工程。”重慶土交所執行副總裁王曉芹介紹說，復墾的流程依次為：農戶申請—鄉鎮申報—區縣組裝項目—前期測繪—簽訂協議—入庫備案—工程建設招投標—項目實施復墾。

宅基地經過復墾后，再由土地管理部門會同農業、水利、林業等部門，對復墾產生的耕地從質量和數量兩個方面進行把關，在留足農村發展空間的基礎上進行驗收，確認騰出的建設用地指標，便是地票的來源。

“驗收同樣有嚴格的技術標準。”王曉芹說，復墾后的耕地要求達到有效土層厚度不低于40厘米，礫石及瓦礫含量不超過15%，耕地平均臺面坡度不超過15度，并基本與其他耕地連片。

達到這些要求，才能驗收合格。土交所對接市場需求后，將驗收合格的項目進行組合打包，形成一宗地票，在交易所進行拍賣，具有獨立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與競買，競拍成功者會得到地票證書。

至于為何使用 “打包”這一形式，童代志解釋稱，重慶人均土地占有量較小，單個農民提供的土地零散，不便于管理，所以采取了在區縣政府下設土地整治機構，由該機構接受農民委托開展復墾整治，合格后再拿到交易所進行拍賣的方式。

“即便地票已經成交，但集體經濟組織和農戶仍然擁有對該塊復墾耕地的使用權。”重慶土交所人士介紹稱，只要村民戶籍未更改，都能繼續對該塊耕地進行種植。

值得注意的是，市場主體競購到地票并不意味著獲得了土地使用權，要想把用地指標落實到土地上，仍然需要參加土地“招拍掛”流程，可在重慶范圍內選取符合城鄉總體規劃、土地利用總體規劃的待開發土地，用地票申請辦理轉用手續，最終將地票落地為實際的建設用地地塊。

事實上，重慶地票制度的大體輪廓在國內另一土地改革制度上也有跡可循。

根據規定，城市基礎設施用地及經營性用地等都需要由國土資源部門提供指標，該指標按年配給，各地年度建設發展所用土地面積不能超過該指標數量。為了應對城市、農村建設用地雙增長格局，國家制定了 “城鄉建設用地增減掛鉤”（以下簡稱增減掛鉤），要求在城市建設項目實施期內，將農村集體建設用地復墾為耕地，將新增耕地轉化為掛鉤指標，可在城鎮的項目開發區內占用等量耕地作為建設用地，以期實現耕地占用的動態平衡。

“我們的地票制度就是增減掛鉤的升級版，但又有不同。”童代志告訴《每日經濟新聞》記者，一是區域不同：增減掛鉤的拆舊和建新均局限在某個區縣范圍，而地票交易在地域上不受限制，能將不同區縣的地塊打包為一個指標進行拍賣，最終拍得指標后，在使用它置換建設用地時，也不局限于某個區縣；二是順序不同，增減掛鉤采用“先用后補”模式，地票則是“先補后用”，實現“先造地后用地”。

一位對重慶地票制度頗有研究的人士表示，“用”和“補”這一順序調換的設計，對于解決當前耕地未批先占、多占少補、占優補劣等普遍問題更能發揮立竿見影的效果。

重慶市國土房管局提供的數據顯示，近5年以來，重慶地票交易的頻率和規模逐年增大，2008年僅交易4宗，2011年便達到上百宗；成交價格也由首場交易的8萬元/畝逐步提升并穩定在20萬元/畝左右；2007年重慶城鎮與農村建設用地的比例為0.33∶1，2012年這一比例變成了0.43∶1，耕地保有量也逐年增加。

市場化之手/

在實際交易中，出價的高低是決定誰能獲得地票的唯一條件。這一市場化運作的直觀反映是，以市場供需決定的地票成交價格日漸趨穩。

如果單從上述數據來看，地票模式在重慶的5年試行著實稱得上 “功德圓滿”。而在探討地票背后的推手時，多名常年研究地票制度的分析人士均將焦點放在了市場化上面。

“如果說地票是盤活農村土地市場的工具，那么市場化機制就是令地票發揮該功效的核心要素。”中國社科院農村發展研究所研究員黨國英說。

“我們在最初設計時，就把市場化放在了重要的位置，它的理念主要體現在交易環節。”童代志表示，在每一場地票拍賣會前，重慶土交所都會廣泛發布交易信息，以確保參加交易的市場各方信息對等，保障市場供需趨于平衡，而在實際交易過程中，出價高低是決定誰能獲得地票的唯一條件。

《每日經濟新聞》記者在采訪中注意到，這一市場化基因的直觀反映便是，以市場供需情況決定的交易價格日漸趨穩。

在中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍看來，重慶地票的最大魅力在于帶動了市場多方的積極性，雖然宅基地和農房是農民的主要財產，但個人無法進行確權買賣，進而難以實現財產收益。此外，由于地票的落地使用在整個重慶市都有效，渴望獲得城市周邊土地開發權的企業給出的地票價格上漲空間很大，這對三峽庫區城鎮群等地的農民具有較大吸引力。

重慶市國土房管局提供的信息顯示，該市已有近67萬農戶申請農村建設用地復墾，涉及面積約39萬畝。

此外，對于市場另一端的開發機構而言，持有地票意味著在選擇地塊時更主動。如果開發商等市場主體看中一個沒有指標的城鎮規劃范圍內的地塊，就可以憑地票申請政府將其納入“招拍掛”流程進而競拍。

一家重慶本地大型房企品牌公關人士告訴記者，過去政府推出地塊，企業參與競拍，但留給企業了解地塊的時間短，難以與城鄉規劃形成良性戰略互動。在地票制度下，企業可提早根據政府規劃作出項目規劃設計，并持有地票提早介入地塊規劃，從而降低了機會成本。

溫鐵軍認為，地票還推動了城鎮化進程。一個佐證是，此前重慶最偏遠、經濟不發達的城口縣，農房在集體經濟組織內部交易每戶僅幾千元至萬元，而在重慶土交所拍賣后，價格已提升了數倍甚至十幾倍。

“地票推動了遠距離、大范圍的城鄉統籌，使邊遠山區農村建設用地以指標方式分享到城市周邊土地的級差收益，加大了發達地區支持落后地區的力度，這是真正的城市反哺農村。”黨國英說。

重慶官方發布的信息顯示，過去5年以來，有三分之二的地票來源于渝東北、渝東南等偏遠地區。

尚未完全變現的設計初衷/

盡管重慶地票在試行中可能存在復墾耕地后期管理、耕地質量對等性等問題和隱憂，但地票制度不少細節方面正在不斷完善。

在不少專家學者看來，重慶地票試行過程中，拆除村民老屋并復墾形成地票的過程，理論上看是促進落實耕地占補平衡，但要達到占劣補優、占水田補水田等要求，還需要相關制度的進一步詳細設計。

江津區李市鎮孔目村村民陳吉祥向《每日經濟新聞》記者反映，當時有村干部要求復墾村民每年上交一定費用作為繼續耕種的前提條件，有一些村民不愿交錢導致耕地存在一段時間的閑置。

重慶地票相關規定指出，只要參與復墾的村民戶籍未改變，就仍然擁有該塊土地的承包經營權。但重慶土交所一名知情人士表示，孔目村搞宅基地復墾是在2006年、2007年，嚴格來說，這個情況與地票制度的關系并不大。

“后來大家都不愿意交這個錢，現在這個地基本是自己在種。”一名村民說。顯然，復墾形成耕地的后期管護利用問題尚未得到根本解決。

此外，重慶地票的設計初衷是保護耕地質量和數量，但從最終執行效果來看，還需要在土地質量對等方面進行完善。

“每塊地的自然條件等因素千差萬別，數字不能完全反映，地票制度如果要繼續試驗，甚至推行到更廣的區域，復墾耕地的質量是一個不容忽視的問題。”中國農業科學院農業經濟與發展研究所教授胡定寰說。

事實上，按照現行耕地占補平衡制度，占有耕地和補充耕地的質量水平還難以精確到一一對等管理。對此，重慶土交所人士坦承，在地票制度執行過程中，也確實會遇到這類問題，地票試驗將針對這一問題研究探索解決之道。

據知情人士透露，重慶土交所正在研究對耕地試行農用地分等定級和產能核算制度，將土地分成12個等級，在地票使用時，只能使用對等的土地，不對等的需要通過折算實現對等。“這也是重慶市國土房管局2009年的調研課題，目前還在細化研究”。

此外，地票在法律上的空白同樣引人重視。

中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾在媒體上公開表示，目前法律上找不到“地票”概念，但地票的實施意義是將農村的集體建設用地拿到城市去用，是一個法律概念。

對此觀點，上述重慶土交所人士并不認同。“這個問題我們也討論過很多次，在地票生產及使用環節，沒有改變集體土地的性質，復墾土地的使用權和所有權仍為集體所有，發生變化的只是使用目的，以前是建房子，現在是種莊稼，二者之間不存在抵觸”。

盡管如此，重慶仍然希望防患于未然。童代志向《每日經濟新聞》記者表示，今后重慶土交所也將考慮以地方立法的方式建設有關地票的法律體系。

除了上述問題，重慶地票制度還存在一些隱憂：在現行制度框架下，農戶參與宅基地復墾熱情較高，政府又制定了地票最低交易保護價，這對市場供需銜接提出了更高的要求。不過，重慶土交所人士對此表示，在較長一段時間內，土地市場不會出現供過于求的情況。

實際上，記者在調查中發現，同最初版本的地票制度相比，當前試行的制度不少細節方面都在不斷完善。比如，最初的地票制度規定，開發商可通過國家建設用地計劃和購買兩種方式拿地，而國家計劃指標是免費的，地票則要花錢，那么究竟誰用免費的、誰花錢就是一個問題。

對此，上述重慶土交所人士介紹稱，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構：國家下達的建設用地指標，用于國家重點項目用地、工業用地和公益性建設用地；國家城鄉建設用地增減掛鉤的增量指標，用于滿足各區縣縣域經濟發展；地票指標則用于主城區及區縣城區經營性用地，主要是房地產開發。

“三軌并行機制還是存在一些問題，房地產開發市場需求大，在供需失衡的情況下，可能會出現價格上漲，進而刺激房價。”世聯地產市場經理王波說。

不過重慶市國土房管局相關人士并不贊同這一說法。“按照目前重慶的地價、地票價、房價，地票價格在房價中的所占成本還不到1%，對房價的影響幾乎沒有，這也是當初將經營性建設用地與地票相對接的根本原因”。

該人士補充說，重慶方面正在討論有關“主城區商業開發用地招拍掛環節，參與企業必須持有地票才能進場”的模式，但至于目前的條件是否成熟，還需要進一步研究。

地票模式的復制空間

重慶地票交易機制的核心是保證農民對于土地交易的知情權和參與權，這也是值得我國征地制度改革借鑒的地方。

黨的十八屆三中全會提出“賦予農民更多財產權利”。同時，農村土地流轉成為當前各界熱議的話題，各地方政府也在積極探索農村土地流轉入市的模式。2013年4月，廣州也推出了地票流轉制度。

事實上，市場傳言稱，按照2008年最初的預想，重慶土交所將以一家全國性土地交易所的形象出現?！睹咳战洕侣劇酚浾呔痛讼蛲镜热饲笞C，對方對此不予置評。

但據一名接近重慶土交所的人士透露，“這幾年到土交所考察交流的人很多，動過心思的省份也不少，希望以分所的方式在當地試行地票制度，甚至還曾向國土資源部請示了，但在土地方面國家還是很謹慎，沒有批準。”

童代志認為，地票針對的問題具有全國普遍性，重慶在這方面的經驗是可以復制的，類似重慶的地區都能適用。“不過我們當前的重點是做好自己的工作，暫未考慮向外省延伸的問題。”

不少分析人士認為，重慶地票交易機制的核心是保證農民對于土地交易的參與權，這也是值得我國征地制度改革借鑒的地方。

盡管童代志對重慶地票制度體系頗為滿意，但他也坦承，“要將地票實施好，還是有一定難度，如果這項制度有向全國推廣的可能性，也需要注意一些問題”。

首先，要加強農村宅基地管理。根據當前的機制，退出宅基地的農民將不能再申請新的宅基地，但農村宅基地市場管理混亂問題由來已久，不排除未來會出現復墾村民在耕地上修建房屋占用為宅基地，再復墾，再進行地票交易的現象。要從根本上貫徹好這一制度，需要探索農村宅基地有償分配的問題。

其次，農村集體資產使用監管問題也引人關注。復墾農村公共設施、公益事業等建設用地的，扣除復墾成本后，剩余價款全部劃歸相應的農村集體經濟組織；復墾村民宅基地凈收益的15%也劃歸集體經濟組織。“集體組織通過地票交易形成了資產，不再是‘空殼村’，但這些錢要怎么用，應該有一個監管機制。”王曉芹表示，目前重慶土交所在撥付地票價款時已進行了信息提示，至少發文到村委會并抄送至鄉鎮政府、區縣監察等相關部門，推動區縣跟進監管措施。

黨國英認為，在復墾中，各級政府只有真正做到控制、遏止資本的逐利傾向，以保護農民利益為紅線，才能從源頭上保證改革安全、有效地進行下去。

從制度設計到操作細節，重慶地票制度，仍需要探索完善。

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重慶地票五年考：“地票第一村”：被冠名后的誤讀

每經記者 鄢銀嬋 發自重慶

沿著成渝環線高速公路行駛一個多小時，就能到達孔目村。2008年以前，這個位于重慶江津區李市鎮的四處散落著巴渝風格房屋的西部小山村，可能從未想過會以這樣一種方式出名。

2008年12月4日，重慶地票首場拍賣會上，第一張地票——08001號300畝指標由民營企業重慶玉豪龍實業（集團）有限公司以2560萬元競得，高出起拍價1280萬元，增幅達100%。

這張地票的來源地正是孔目村。媒體就此冠以它“地票第一村”的名號，不過時至5年后，當《每日經濟新聞》記者再次踏進這個村落后發現，當地村民均不認同這一稱謂，重慶官方也不認可。

探訪“地票第一村”/

“地票？我沒聽說過這個詞。”站在自家院子里的陳吉祥一臉詫異，“2007年政府確實復墾了我的老宅子，我只知道是為了新農村建設。”盡管已過去5年，陳吉祥仍不知曉自己的老宅子已成為一個供某個市場主體獲得城市建設用地的指標。

在孔目村，陳吉祥的反應并非個例。記者隨機詢問的好幾位村民，均表示不知地票是何物。

重慶官方發布的信息顯示，在江津區2008年第一批騰退宅基地的農戶達到3000多戶，產生城鎮建設用地指標為3600畝，其中便包括孔目村32戶農民產生的宅基地58.6畝。

“江津是首批參與地票交易的區縣，孔目村開展復墾時還沒有地票的概念，后來指標作地票交易后，對參加復墾的農戶按交易價格進行了重新核算和兌付。”重慶農村土地交易所（以下簡稱土交所）執行副總裁王曉芹說，當地老百姓對地票不了解其實很正常。

《每日經濟新聞》記者在現場看到，陳吉祥所站的院子后面是一排頗具巴渝風情的小洋樓，在重慶地票制度試行之初，這些小洋樓被不少來此考察、調研的全國各地官員和專家學者評價為城鄉土地制度改革結合巴渝新居建設的有益探索和嘗試的產物。

“當時我把老宅子復墾了，政府承諾給我6000元/畝的復墾費，3萬元的一次性補償費，6000元的搬遷費。”孔目村村民張錦銀說，這部分錢目前已經全部到了他的銀行卡上。不過讓他有些郁悶的是，在購置巴渝新村的房屋時，原本合同上規定的520元/平方米在最終交易時被提高至650元/平方米。

當地不少參與復墾的村民表示，最初他們都覺得這個事情很劃算。“原來一文不值的爛房子變廢為寶，能領好幾萬塊錢，是天上掉餡餅的好事兒。”陳吉祥說，2009年他又復墾了1.27畝，加上第一次復墾的1畝地，他通過地票共獲得了21.29萬元凈收益。

陳吉祥說，從老宅到新居，居住環境確實提升了，村民們生活在一起也利于感情溝通，娛樂生活也更加豐富。不過后來有村民了解到其他地方復墾所得補助更多，原來的優越感也就慢慢減弱，“并且復墾時買房子的賬目不清不楚，心里有些不痛快”。

據重慶土交所人士介紹，孔目村搞宅基地復墾是在2006年、2007年，重慶地票制度誕生于2008年12月，所以這個村子實行的一套復墾標準及補償條款與地票不盡一致。

“當時就復墾補償標準的問題，江津區做了很多方案，目的是要更加切實的保障復墾農戶的權

益，比如最初提出房屋價款每平方米優惠130元，后來又改為3萬元的一次性補償費，按照巴渝新村每戶約170平方米的面積換算，第二次方案中農戶得到的優惠更大。”上述土交所人士解釋稱，之所以農戶會認為前后價格不一致，在于其不清楚上述兩種優惠是無法疊加的。

《每日經濟新聞》記者在當地探訪時發現，對于騰出宅基地所生產出來的城鎮建設用地指標，即地票在重慶土交所能拍出多少錢，沒有一位村民能說得清，對地票的產生、交易和使用也知之甚少，村民們更多關心的，還是自己能否獲取應得的利益。

日益完善的制度/

同孔目村大多數村民對地票“霧里看花”的態度相比，涪陵區馬武鎮石朝門村的境況則大相徑庭。

《每日經濟新聞》記者探訪發現，在這個盛產榨菜的村子里，通過復墾宅基地的方式發展現代農業致富的例子非常多。

“地票，我知道我知道，是個好的政策啊。”一提及地票制度，當地村民何國權就滔滔不絕，“前幾年我家及岳父家復墾了1畝6分多地，得到了24萬多元，及時緩解了合作社的資金壓力。”他告訴記者，自己經營一家蔬菜種植股份合作社，隨后還召集村民將自己復墾后的土地以入股的形式流轉給合作社，年底按照土地入股數量參與分紅。

何國權說，現在他的合作社已吸納了400多畝土地。“這種股份合作、規模經營的模式，一方面，緩解了專業合作社想擴大規模卻沒地的困境；另一方面，隨著城鎮化進程加快，越來越多的村民進城務工經商或定居，不少耕地粗放經營甚至撂荒，流轉后便能提高糧食產能。”

據記者了解，目前重慶地票制度在收益方面的分配方案為，扣除復墾成本后，凈收益全部返還農村，按照85：15的比例支付給復墾宅基地及其附屬設施用地的農戶和農村集體經濟組織，農戶所得每畝不低于12萬元，農村集體經濟組織所得每畝不低于2.1萬元。

“這個分配方案也不是最初就實行的，在地票試行初期，分配方案確實困擾了我們很久。”重慶土交所執行總裁童代志坦承，最初甚至想過給復墾區、落地區都分一部分，最后才認定了土地使用權人和所有權人在農村集體建設用地上的收益關系。

事實上，與最初運行的地票版本相比，目前的版本在很多方面都有了完善。

比如在最初的設計中，地票有2年的有效期、撥付給農民的款項為層層劃撥等，現在重慶已經取消了2年有效期的限定，價款撥付方式也由土交所依托銀行，將價款直接撥付到農戶和農村集體經濟組織的賬戶。

“我們在實踐中慢慢認識到地票是持票人的財產權利，2年有限期沒有存在必要，2012年我們就取消了，之前有期限的地票可通過延期的方式處理；同時，層層劃撥也會導致農民拿到款項的周期變長，所以我們推行了直撥。”童代志說。

此外，如何穩妥調控地票價格，使其反哺農村的同時也不影響城市發展，重慶也作了大量的思考和實踐：一是設定地票交易最低保護價，2010年是13.6萬元，2011年則為17.8萬元；二是參考已交易地票價格，合理編制交易方案，以供需大體平衡為基礎，保持地票交易價格的穩定性，避免價格大起大落。

毋庸置疑的是，作為試驗性的事物，地票制度的一些細節仍然還在摸索當中。

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地票是為了保護耕地 價格靠市場決定

專訪重慶市國土資源房屋管理局副局長黃茂軍

每經記者 鄢銀嬋 發自重慶

重慶地票制度已運行超過5年，有贊揚也有質疑，其中就有“劣地換良田”的擔憂。同時，對于地票是什么，如何運轉，它又屬于誰以及今后改革方向等問題，還有很多人不甚清晰，為此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了重慶市國土資源房屋管理局副局長黃茂軍。

初衷是為保障耕地的數量和質量/

NBD：地票制度的核心是什么？

黃茂軍：重慶創造地票復墾制度，首先是保證復墾質量，確保糧食安全。制度設計之初，就有一系列嚴格的規定、流程以及監管措施。

比如，復墾耕地的土壤厚度要在40cm以上，坡度也要小于15度，生產道路通達，排灌溝渠相連，相對集中連片等都是嚴格的驗收標準。另外，農用地里有耕地、林地、園地，后面二者都不能作為地票來源，實際上農村宅基地復墾制度就是要嚴格保護耕地的數量和質量。

而為什么要選擇農民廢棄的宅基地來復墾呢？這是因為宅基地成為肥沃的耕地有一系列先天條件。上世紀70年代、80年代或以前的農村房屋為土墻澆筑結構，土壤肥沃，同時，這些土墻結構的房子年代久遠，居住起來環境欠佳，所以農民在復墾時自愿性很高；而農村居民新建的房屋為磚混、鋼混結構，年代較近，成本較高，往往不愿意退出。另外，不少人進城后，通過就業、買房、租住公租房或者投靠親屬等，其在農村的房屋也就沒用了，這使得復墾的土地能得到保障。

同時，中國的糧食生產主要是靠自然環境，所以水源要有保障，而農房前后的耕地配套設施比較齊全，有排水溝、蓄水池；農民講究風水，房屋采光較好。這些地方復墾后，耕作條件也很好，無形中降低了復墾費用，現在每畝大概1.5萬元。

NBD：地票與農民息息相關，你們在保護農民權益方面有何嘗試？

黃茂軍：設置地票復墾制度的第二個初衷，就是要保護農民和農村集體經濟組織的權益。當時設立地票制度是在十七屆三中全會基礎上制定的，農房都是一戶一宅，重慶的標準是一個人最高30平方米，農民拿地建屋后，只能在集體經濟組織內進行流轉，而組織內每個人都有宅基地，所以賣不起價，沒有復墾地票制度之前，只能賣幾千塊。

2007年通過的《物權法》規定了農村集體所有權、土地承包經營權、宅基地使用權等農民的一系列權利，地票制度就是要幫助農民發現其產權的價值。實行5年來，每畝復墾耕地地票的價格也經歷了8萬到20多萬元的演變。同時，為進一步保護農民權益，我們也制定了保護價格，不能低于12萬元，目前的價格大多在14萬元。

此外，在收益分配上，我們制定了85:15的分配方案，即把地票成交價格扣除成本以后的85%給農民，15%給集體經濟組織，保證收益全部歸農。通過地票這一方式，讓農村宅基地和農房的價值都得以實現。

另外，復墾的前提是農民在其他地方要有居住房，或者進城、租用公租房等，不能讓人流離失所。

NBD：地票試行幾年來，市場上也存在一定質疑，其中就有“劣地換良田”的擔憂，您對此怎么看？

黃茂軍：我認為這種擔憂不應該存在，因為我們有一系列保障監督措施。首先，農民的宅基地具備很多成為優良耕地的前提條件，并且地票制度成立的初衷就是保護耕地及保障耕地質量。

其次，地票復墾是需要留足農村發展空間，比如一畝宅基地復墾后，需要在集中居住點里占6分地作為農民的新居住點；剩下4分，驗收為耕地后才作為地票進行交易。同時，我們在城鎮建設過程中要去“占”，一頭是一畝耕地為一畝地票，另一頭（城市建設）一畝地只有70%為耕地，30%為未利用土地，也就是說復墾的是一畝實打實的耕地，城市建設占用耕地僅為7成。

重慶通過建設用地復墾和地票制度，在建新拆舊、城市哺育農村統籌使用中，讓耕地數量至少增加了30%。其次，糧食產能也會有提升，因為農村有充分的水、土壤、坡度、陽光及溝渠等保障，城市周邊還有30%未占用耕地?？梢哉f，重慶所執行的應該是最嚴格的保護耕地的制度。

地票由農村集體經濟組織和農民共享/

NBD：試行5年來，在探索過程中地票的概念屬性是否有變化？

黃茂軍：地票一開始就是通過市場方式決定的，這一直是它最鮮明的特點，由始至終都沒變過。

地票究竟是誰的，直到2009年我們才有了準確的認識。最初有人說是農村集體經濟組織的，也有人說是政府的，我們認為不對，應該是農村集體經濟組織和農民共享的。

地票到底是什么呢？我們的定性是原來農房宅基地使用權、農房所用權讓渡出來的財產權利和發展權利，最后形成了一種具有發展權利的新型權利形態，其度量是按照復墾驗收后耕地的面積來算的，價格最后靠市場來決定。

要讓農民實現上述權利，分享到城鎮收益，只能通過城鎮土地的級差地租來實現。其中，價值的實現就要通過指標這種形式來解決，才能形成良性循環。

需要特別指出的是，這個指標能促進城市和農村建設用地的統籌利用，但那不是我們的根本目的和出發點，而是實現耕地保護權益的通道。

此外，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構：國家下達的建設用地指標，用于國家重點項目用地、工業用地和公益性建設用地；國家城鄉建設用地增減掛鉤的增量指標，用于滿足各區縣縣域經濟發展；地票指標則用于主城區經營性用地，主要是房地產開發。

我們之所以選擇經營性用地作為地票指標的切入口，也是經過慎重考慮的。

首先，工業用地的價格，全國都較低，重慶最高也就32萬元/畝，低的只有幾萬元/畝，現在地票價格基本穩定在20萬元/畝左右，放在工業用地中難以消化，也會影響工業發展；其次，如果用于基礎設施、公益設施，它本來屬于劃撥土地，要征用，本來要幾十萬元一畝，再增加成本也難以消化；唯一能用的就只有經營性房地產開發用地，目前重慶主城區樓面地價在2400元/平方米，房價在6700元/平方米，20萬元/畝的地票價格加進來就很低，只占1%不到，能較好的吸納消化。

正研究農用地分等定級/

NBD：地票制度接下來有哪些探索方向？

黃茂軍：我們現在正在研究對耕地試行農用地分等定級和產能核算制度，也就是說將土地分成12個等級，在地票使用時，用對等的土地進行使用，不對等的就要通過折算實現對等。

不過這個措施操作起來還有一定難度，比如產能不是目測就能測出來的，土壤的理化性狀、陽光水分也要兼顧，現在這還屬于一個專業問題，如何讓它簡便易行，降低操作成本還值得研究。

我認為，城鄉建設用地的統籌利用和規劃是重慶以及全國探索土地制度改革的方向，探索中要兩頭兼顧，但首要的是要保障耕地的數量和質量，不降低產能。還有要繼續堅持林地、園地與耕地的區分，繼續保證農村的發展空間以及保障群眾的權益。

下一步地票改革要和農村集體經營性建設用地流轉、農房交易流轉以及征地制度改革統籌推進。地票制度有一個非常獨特的特點，它可以實現空間上的優化布局，但地票只要符合咱們的規劃，農村的人口和建設用地會減少，農用地要增加，城市的建設用地應該要有所增加，在這一過程中，地、人、產業隨同前進，這是一個方向。

此外，地票對推進重慶五大功能區建設，促進區域協調發展也有積極意義。重慶正在實行五大功能區建設，每個功能區有不同的產業定位和人口布局。目前，重慶68%的地票來源于渝東南生態保護發展區和渝東北生態涵養發展區，通過實施地票，促進這兩個地區人口的轉移，增加耕地，有利于生態功能的修復。而地票用在都市功能拓展區、城市發展新區和渝東北、渝東南點上開發的地區，為其產業發展、城市建設和轉移人口安置增添了動力。

地票像一座“橋”，促進了人口流動、產業布局、用地配置良性互動，人口城鎮化與土地城鎮化更加匹配。以市場之手配置建設空間，促進區域協調發展，不同功能區實現自己的定位。