南希：IMF和世界銀行 作用或日益削弱

□全球發展中心創始主席 南希·伯德薩爾

美國國會沒能批準適度撥款補充國際貨幣基金組織(IMF)資金并增加中國和其他新興經濟體在IMF的責任。支持IMF似乎難以理解，但這對美國的全球角色具有重要影響——而目前的信號很不樂觀。

事實上，如果說美國國會曾經批準過IMF的改革方案，那么肯定是下面這個時刻：這一措施能極大地增強IMF支持美國的關鍵目標——烏克蘭的能力，并且成本要遠遠低于美國的雙邊信用擔保。

沒有獲得批準的措施只不過是把此前美國的承諾從補充性賬戶轉移到IMF的核心融資源，幾乎不會給納稅人造成任何成本。國會的批準本可以完成在2010年首爾二十國峰會上達成的協議——將IMF的貸款能力擴大一倍。

根據這一奧巴馬政府好不容易才牽頭談成的協議，美國將仍是IMF最大的單一股東，仍保有重大決策的一票否決權。但是，由于擔心國內的反對，奧巴馬政府在最后時刻才試圖贏得國會支持并且盡力不弄出動靜來。

幾年前，美國在另一家美國主導的國際機構——世界銀行中也顯示出同樣的無擔當。全球金融危機爆發后，世行缺少足夠的資本將貸款規模增加到危機前水平。

但美國對擴大世界銀行并沒有特別大的興趣，它并沒有利用其巨大的影響力表現在其任命世行行長的權力上，建立更強大、有能力響應新需求的機構，結果世行只是進行了少許資本結構調整。事實上，據說美國及其歐洲盟國還拒絕了一些主要新興經濟體提出的提供新資金的提議，也許是為了避免稀釋它們自身的資本。

這與兩家大型地區多邊貸款機構——泛美開發銀行和非洲開發銀行的遭遇形成了鮮明對比。富國把持著世界銀行的大部分股份，但借款國在地區性開發銀行占據略微多數(以及行長職位)。它們的領導人大量并成功地施壓大幅提高資本。

美國最近在捍衛國際金融機構方面的失敗體現了其二十世紀下半葉以來的方針轉變。此前，美國投入重金確保和維持這些金融機構的效率。美國領導人知道，這些機構讓美國得以在更開放、更穩定的全球經濟中追求其自身的外交政策選擇和商業利益。

冷戰的結束也終結了美國支持背后的外交政策邏輯，而貿易和投資的日益全球化讓支持發展中國家不再是擴大市場的必要手段。此外，2001年9.11恐怖襲擊讓非國家行動方和存在麻煩的宗派和種族沖突的所謂“失敗”國家成為新的安全隱患。在這樣的環境下，美國頗為理性地不再將來自IMF和世行的傳統投資支持視為高級別優先事項。

最后，全球金融危機給美國經濟造成了嚴重掣肘，加劇了立法者采取旨在提振國內GDP增長和創造就業崗位的政策的壓力。在這方面，白宮頂著國內反對花大力氣、投入大量政治資本推出了兩個主要貿易協定——跨大西洋貿易和投資合作伙伴以及跨太平洋合作伙伴。

但是，盡管美國的經濟不景氣和政治氣候的高度極端化促使美國的決定，偏袒于存在爭議的貿易協定而非由美國創造并支持的國際金融機構，但政策變化的真正推動力是基礎性地緣政治變化。簡言之，國際地位日趨衰落的美國不愿撒手其在全球機構的主宰地位，但又不愿承擔相應的金融和政治成本。

相反，美國市場的持久地位增加了美國在多邊貿易協定中的議價能力，也符合美國的眼前商業利益。事實上，這些協定都承諾了新的出口市場、“好”工作崗位以及鎖定美國競爭優勢的規則。與此同時，這些協定也有助于遏制中國在亞洲的經濟實力和戰略影響力。

美國就像是年邁的家長，不再愿意大量投資于家族企業，但又不愿意將控制權讓給日益成熟的孩子們。心懷不滿又焦慮不安的孩子們則紛紛另辟蹊徑——以不利于家族企業的方式。中國已經簽訂了二十多宗貨幣互換協議，作為IMF流動性支持的替代品。印度剛剛與日本簽訂了500億美元的互換協議。假以時日，這些安排將削弱美元作為世界主要儲備貨幣的地位。

此外，巴西、俄羅斯、印度、中國和南非計劃成立自己的開發銀行，許多非洲國家現在也求助于中國為其基礎設施投資提供融資。在拉丁美洲，安第斯山開發銀行向其成員國發放的基礎設施項目貸款超過了世界銀行——雖然成本更高一些，但麻煩更少。美國一直在宣傳發展是開放市場和民主問責的產物，而世界銀行作用的日漸萎縮最終會削弱美國推廣這一觀點的能力。

強勁而有效的全球金融機構仍符合美國的利益。但是沒有美國的領導，IMF和世界銀行的全球作用將被日益削弱——它們對美國的用處亦然。(本文版權屬于Project Syndicate)