云南沿邊金改調查（上）

沿邊金融改革的大戲在云南省境內拉開帷幕。

2013年11月底，央行等11部委聯合印發了 《云南省 廣西壯族自治區建設沿邊金融綜合改革試驗區總體方案》，僅僅5天后，云南省政府就召開了啟動會，并于一個月后出臺了《云南省人民政府關于建設沿邊金融綜合改革試驗區的實施意見》，對具體工作做出部署。

今年2月10日，云南省建設沿邊金融綜合改革試驗區領導小組第一次會議暨工作推進會在德宏州瑞麗市召開。沿邊金改的號角由此吹起，也讓瑞麗這個中緬邊境小鎮成為焦點。

本輪改革讓中緬邊境線上以“地攤銀行”為首的地下金融“頑疾”再次浮出水面。在沿邊金改的大背景下，存在了數十年的“地攤銀行”將何去何從？它的命運轉變又會折射出云南省什么樣的改革雄心？近日，《每日經濟新聞》記者深入云南瑞麗、芒市調查，試圖還原“地攤銀行”這一極具邊境特色的地下金融生態，為沿邊金改探路。

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瑞麗“地攤銀行”年交易超百億“大戶”最高日兌換600萬

每經記者 江然 云南瑞麗、芒市攝影報道

在瑞麗姐告邊境貿易區的國門大道上，一位緬甸婦女背著挎包，旁若無人地站在大樹下數著大把鈔票。在她周圍，還有幾位同樣打扮的女性坐在小凳上，面前的桌子上各放著一臺驗鈔機、一個計算器。

這些在中緬邊境特有的、被當地人稱作“地攤銀行”的民間外匯兌換點，在此輪沿邊金改大潮中，再次被推到了聚光燈下。

隨著該市開放程度提高、經濟發展加速，曾經為邊境貿易起到促進作用的“地攤銀行”逐漸成為雙邊貨幣自由兌換進程中的“攔路虎”。

“匯率半小時一變”/

在瑞麗“地攤銀行”，記者觀察發現，有游客、小販、商人打扮的人驅車拿著錢找上門來，想把手上的人民幣兌換成緬幣，或是把緬幣兌換成人民幣。簡單交流幾句后，這位身背挎包的緬甸婦女在計算器上敲出一串數字，若對方點頭，她便迅速從挎包里掏出大捆貨幣，點清，交易，整個過程不到一分鐘。

這樣的情景不光出現在姐告，幾公里以外的瑞麗市區、中緬邊境線另一側的木姐等地，也有大量的“地攤銀行”，他們靠賺取中間的差價獲利，幾無成本。

“匯率半小時一變，都是打電話到緬甸去問。”這位緬甸婦女告訴記者。中緬邊境上“地攤銀行”的匯率（當地人稱“錢水”）究竟由誰控制，這是一個謎，誰也說不清。

“如果兌換的額度達到數萬元人民幣以上，就可以打電話去詢問是否有更好的價格。”這位婦女說。從閑聊中記者得知，她每天早上從緬甸經瑞麗口岸國門大道進入姐告，晚上再回到緬甸，雖然她只能說簡單的普通話，但瑞麗方言卻很流利。不過，絕大多數時候，她只需要在計算器敲上一串數字。

像她這樣經營中緬貨幣交易的“散戶”有很多，有中國人，有緬甸人，也有具有雙重身份的邊民。據官方估計，在瑞麗從事“地攤銀行”的業主達到100人以上。但也有說法認為，真正有實力和影響力的“大戶”不超過10家，被政府集中安置在瑞麗華豐邊貿商場內。

記者在華豐走訪時發現，這些“大戶”的桌上都擺放著四五部手機，他們通過電話了解緬甸的兌換價格，當記者以游客身份向一家 “大戶”詢問可兌換的最大額度時，對方只是很有底氣地回答“換得很大”，其他不愿多談。

市場催生“地下金融”/

當地人對“地攤銀行”習以為常，“在中緬兩國結算渠道不暢的情況下，‘地攤銀行’實際上是應市場需求而生。”云南財經大學教授、昆明泛亞金融戰略合作研究院執行院長胡列曲告訴《每日經濟新聞》記者。

截至目前，緬甸是唯一未與我國簽訂清算協議的周邊國家，兩國貨幣未實現自由兌換。雖然緬甸經濟銀行與中方的銀行簽訂合作協議并開立了往來賬戶，但是小幣種的匯率機制未形成，收支平盤中存在障礙，加上緬甸政局不穩，并曾作廢過流通的貨幣，銀行不愿承擔匯率損失風險，各商業銀行總行無一對邊境分支行授權敞口頭寸，銀行掛牌小幣種匯率困難。

富滇銀行瑞麗分行副行長兼德宏州芒市支行行長孟莎告訴《每日經濟新聞》記者：“目前在瑞麗還沒有一家銀行機構開展緬幣掛牌交易的業務。銀行一方面擔心匯率風險，另一方面害怕遇上非法洗錢。再者，銀行沒有消納緬幣的渠道，即便獲得了牌照，還需要具備緬幣掛牌交易的實際條件，由于缺乏外幣儲藏、押運等配套設施，瑞麗的銀行都沒有開展此業務。”

“然而，中緬雙方相互往來和貿易自古就存在，有兌換貨幣的需要，因而在中緬邊境一線自發產生了經營緬幣與人民幣相互兌換的業主，即‘地攤銀行’。”胡列曲說。

“地攤銀行”最初的功能僅限于兌換和結算，解決中緬個人跨境往來和邊民互市當中發生的貨幣兌換需求。但隨著瑞麗經濟發展、雙邊開放不斷擴大、人員往來增加，其業務范圍擴大到提供小額借貸、融資，涉及貨物貿易、服務貿易、投資業務等方面。“現在的‘地攤銀行’已經有24小時服務，且越來越人性化，甚至可以做到替你墊付。”在瑞麗從事了20多年生意的一位珠寶商人告訴記者。

據此前央行一份報告顯示，緬幣兌換流動的渠道主要是個人攜帶出入境；人民幣兌換流動的渠道有個人攜帶出入境，也有使用銀行工具在境內劃轉的，流動形式有現鈔和類似外匯的“現匯”兩種。人民幣一般存放在中方銀行的個人活期賬戶內，攤位上僅擺有少量的現鈔，若兌換需求量大，則采用相互劃轉，即相互聯系，聯合兌換。

瑞麗金星集團董事長金華告訴記者，當地從事邊境貿易的企業，幾乎都通過“地攤銀行”解決中緬貨幣兌換的需求，“因為方便、快捷，一個電話資金就能到位”。

上百億資金涌動/

“地攤銀行”的存在是公開的秘密，幾十年來，它已根植于當地經貿發展。

早在2011年，中國人民銀行德宏中心支行（以下簡稱人行德宏支行）就曾對瑞麗“地攤銀行”做過一次詳盡的調研，指出“地攤銀行”的交易方式有現鈔和個人匯票，以及在境內交易通過銀行賬戶和銀行卡劃轉收付的；交易地區有境內同城的、異地的或跨境的，如在境內兌入人民幣到境外支付緬幣的，或在境外收入緬幣等在境內支付人民幣的。報告估算，一些“大戶”日間兌換業務量高達600萬元左右，2010年前后年累計兌換量在25億元左右。

“現在已經不止這個數據了，2013年累計兌換量應在百億元以上。”瑞麗市金融辦主任楊仕勇告訴《每日經濟新聞》記者，由于“地攤銀行”隱藏于地下，難以管理，相關部門也無法精準監測每年游離于中緬邊境的資金量，比較可靠的一種方式是借助對緬跨境貿易量來估算。

2010年4月，國務院批準云南省進行跨境貿易人民幣結算試點，緬甸成為與云南省開展跨境貿易人民幣結算業務量最大的國家。據瑞麗市商務局提供的數據，該市2013年對緬進出口貿易達29億美元，同比增長47%，整個瑞麗口岸的貿易量占全國對緬貿易量30%，占云南省對緬貿易量60%以上，占德宏州的80%。因此，當地素有“云南邊貿看德宏，德宏邊貿看瑞麗”的說法。

瑞麗對緬貿易的成績與“地攤銀行”不無關系。一位不愿透露姓名的官員舉例稱，在對緬出口貿易中，緬商一般通過有實力的“地攤銀行”把緬幣兌成人民幣，再存入其在瑞麗銀行開設的非居民賬戶，再轉賬到中方公司的賬戶，這種結算方式同樣被視作境外收支，可享受人民幣跨境結算退稅。而根據央行通報的數據，去年瑞麗完成貿易項下跨境人民幣結算107億元。

2012年，瑞麗正式獲國務院批復成為國家開發開放試驗區，成為中國面向西南開放的重要橋頭堡，跨境貿易量不斷攀升。

在主管部門看來，“地攤銀行”（官方稱“民間兌換點”）的確推動了瑞麗邊貿的發展。人行德宏支行回復《每日經濟新聞》記者采訪時表示，在過去正規兌換渠道長期缺失的歷史情況下，這類地下金融體對當地涉外經貿發展有著不可否認的促進作用。

信用違約時有發生

不過，在對涉外經貿發展起到支持作用的同時，這類“民間兌換點”確實也給我國邊境貿易以及外匯管理帶來一定的風險。

“民間兌換點”最大的風險來源于資金安全風險，“由于民間兌換商交易方式隱蔽，常常是通過電話交易，且存在多層控制關系，難以掌握最終控制人身份，如果邊貿企業遇到缺乏信用的兌換商，就會面臨資金損失的風險。”人行德宏支行人士表示，其次，由于緬幣民間匯率波動較大，且從事兌換的“大戶”對兌換匯率有一定的掌控能力，導致企業面臨匯兌損益風險，一定程度上加大了出口成本；再次，企業通過民間商兌換的資金在賬務處理上也存在許多困難，不能通過正常途徑列支賬務。

實際上，“地攤銀行”卷款而逃的事情時有發生。因此，邊貿商人對“地攤銀行”的態度是既依賴又擔心。“企業通過‘地攤銀行’兌換也是迫不得已，因為基本沒有正規的中緬貨幣結算渠道。”瑞麗金星集團董事長金華告訴記者，前兩年也有商人因對方卷款而逃被害得破產。

“盡管每年都有‘地攤銀行’卷款潛逃事件，但市場已經這樣，商人們只能自認倒霉，也鮮有類似報道見諸于報端。”瑞麗臺麗集團副總裁郭鴻輝透露，去年在云南盈江曾發生一起高達1億元人民幣被卷走的事件。

“‘地攤銀行’先跟你做半年業務，且匯率比別人低，逐步取得信任，兌換的數額也越來越大，突然一次報出一個誘人的價格，你想趁低價多兌換一點，剛把錢打過去，對方就消失了。”郭鴻輝解釋道。

除了違約風險，地下錢莊也給外匯管理帶來挑戰。人行德宏支行方面認為，由于民間兌換點缺乏監管，只管賺錢，不管資金的來源、背景，一定程度上成為一些違法洗錢活動的溫床。而國家外匯管理局無法對跨境資金流動進行全面、準確統計和有效監測，也就難以對跨境資金異常、突發流動做出有效應對。

此外，目前中資銀行鑒于緬幣幣值波動顯著，不愿在往來賬戶中保留外幣余額，“地攤銀行”基本成為本外幣兌換業務的唯一經營者，他們掌握了大量的本外幣頭寸，實際上有了本外幣匯率的控制權。由于目前中緬貿易量有限，這一匯率決定機制還未對國家經濟、金融和貨幣政策產生嚴重沖擊。但已有觀點指出，隨著中國-東盟自由貿易區的建成以及國家面向西南開放力度加大，中國與周邊國家的貿易規模必將擴大，屆時在匯率方面可能面臨十分被動的局面。

“地攤銀行”何去何從？

在不斷攀升的貨幣兌換需求和難以防控的風險雙重夾擊下，以“地攤銀行”為首的地下金融體何去何從，成了當地政府亟需解決的問題。

實際上，自20世紀70年代以來，相關管理部門曾對“地下金融”進行過多次強制管理，均未能從根本上解決貨幣兌換的問題。

有觀點甚至指出，打擊“地攤銀行”就打擊了邊境貿易。“既然是市場的產物，就應該以市場的方式解決。改革開放30多年來，‘地攤銀行’承擔著中緬銀行間的結算功能。”楊仕勇說，但它沒有一個合法地位，我們不能視而不見。

事實上，在中緬貨幣兌換創新方面，瑞麗已經有所嘗試。2011年，經國家外匯管理局批準，瑞麗市大通實業有限公司和臺麗農牧發展有限公司獲得了個人本外幣兌換特許業務牌照，成為我國可進行人民幣與緬幣兌換的首個正式渠道。瑞麗也成為中國第一個掛牌交易緬幣兌換的城市，試圖通過兩家特許機構，將中緬貨幣兌換的渠道從“地下”引到“地上”，但未達到預期效果。

當下風生水起的沿邊金融改革，則為解決中緬貨幣兌換提供了一個絕佳的契機。無論是去年11部委聯合印發的 《云南 廣西壯族自治區建設沿邊金融綜合改革試驗區總體方案》，還是云南省政府隨后發布的《關于建設沿邊金融綜合改革試驗區的實施意見》，都將跨境人民幣業務創新列為重中之重，明確要求“研究將人民幣比非主要國際儲備貨幣的特許兌換業務范圍擴大到貿易、資本項下及提高相應兌換額度”。

“對特許機構業務范圍和兌換額度的探索，最終目的是擴大人民幣流通和使用范圍，推進其周變化、區域化、國際化。”胡列曲表示。

借著“先行先試”，瑞麗正準備在沿邊金融改革中大干一場，推動中緬貨幣可自由兌換，這意味著“地攤銀行”或將退出歷史舞臺。

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特許機構去年兌換不足十筆瑞麗謀“地攤銀行”陽光化

每經記者 江然 云南瑞麗、芒市攝影報道

“終于拿到了，新鮮出爐的批文，你看，還是熱乎的。”3月末，臺麗集團副總裁郭鴻輝拿到了盼望已久的公文，轉身對記者念叨，“4年，我可等到了。”

為了進一步加強人民幣與緬幣兌換，2011年，瑞麗市兩家有實力和條件的民營企業——大通公司和臺麗公司成為云南省首批獲得個人本外幣兌換特許業務經營權的企業，瑞麗也成為中國第一個掛牌交易緬幣的城市，填補了我國人民幣與緬幣直兌的空白。兩家特許機構在促進雙邊貨幣可自由兌換的進程中，被寄予了厚望。

然而，面對“地攤銀行”幾十年來形成的穩固市場，受困于自身成本高、便利性不夠以及政策釋放緩慢等因素，兩家特許機構兌換業務累計不足10筆，金額也不到千萬元，不得不尷尬地“耗著”，在夾縫中求生。

為了緩解這一長期困擾特許機構的問題，云南省金融辦主任劉光溪在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，云南外匯局已爭取到一系列放寬新政支持其業務發展。3月29日，這紙批文送到了郭鴻輝的手上。

與此同時，另一個創新之舉在瑞麗萌動。作為中緬貿易領頭羊的瑞麗準備乘著沿邊金融改革的東風，在跨境人民幣業務創新上祭出一道大旗——依托兩家特許機構的經營權，規范存在多年的“民間兌換點”，將常年隱藏于地下的“地攤銀行”合法化。

半年無本地企業上門/

在瑞麗姐告邊貿區的貨場國門對面，輕易就能找到臺麗公司的特許機構兌換點。兌換點裝潢與銀行營業廳無異，墻上的電子屏上顯示著3月27日的兌換價格，100元緬幣兌人民幣的中間價為0.655人民幣，現鈔買入價是0.645人民幣，賣出價為0.665人民幣。安全門以內，坐著當天值班的工作人員。

記者注意到，與街對面貨車頻繁出入國門的喧囂相比，臺麗公司的兌換點門可羅雀。“一般周末就這樣，沒什么生意。”當天值班的年輕人告訴《每日經濟新聞》記者。

實際上，這樣的“冷清”并非周末才發生。據兩家公司負責人向記者透露，其2013年中緬貨幣兌換量也不過千萬元人民幣，與“地攤銀行”動輒破百億元的體量相比，不足掛齒。

為什么把兌換點設在姐告邊貿區的貨場國門？自詡為兩家特許機構“發言人”的郭鴻輝對記者說，最初的想法是，貨場國門來往進出的都是有兌換需求的貿易商，把兌換點設在這里“非常直觀”。然而，據郭透露，近半年來，沒有一家本地企業找上門。

“特許機構的設立，沒有對‘地攤銀行’構成任何影響。”郭鴻輝告訴記者，由于特許機構不便利、成本高，像大通和臺麗這樣的“正規軍”根本無法占領市場份額。

首先，特許機構受到監管部門約束，兌換流程繁瑣、復雜。以個人本外幣兌換為例，“首先必須到兌換點，從身份審核、錄入系統，到最后兌換完畢，平均每一位客人耗時17、18分鐘，其他客人怎么受得了？”郭鴻輝說，“而同樣的兌換，在‘地攤銀行’只需要幾分鐘就完成了。”

記者從兌換點值班人員處獲取了一份貨幣兌換流程，瀏覽后發現，境內外個人兌換業務需要5個步驟，而服務邊貿及境外投資兌換業務則需要完成從“出示真實交易合同”到“在緬支付網店進行財務往來處理”9個步驟。

其次，居高不下的成本也成為臺麗和大通無法與“地攤銀行”抗衡的重要原因。據郭鴻輝透露，兌換點嚴格按照銀行標準設計，一個網點的裝修費達五六十萬元，中緬貨幣兌換需要專門的軟件系統支撐，費用也得另計，更不用提每月人工、設備、管理、系統維護，“光是和外管總局的專線網絡，一個月也要9000元”。成本高企也直接決定了兩家特許機構能夠提供的匯率不像“地攤銀行”一樣“實惠”，“跟搬個凳子就開張的‘地攤銀行’沒法比”。

據瑞麗金融辦主任楊仕勇介紹，這兩家特許機構的目標客戶基本局限于需要對緬投資又要進行財務審計的央企、省企。“主要是規范的、省里控股的企業，但這部分市場份額非常小。”他對記者直言，個人業務更是少得可憐。

郭鴻輝還向記者透露，剛開始，“地攤銀行”從業者擔心生存空間受到特許機構的擠壓，曾揚言對兩家公司發起瘋狂擠兌。“可后來發現特許機構根本無法撼動他們的市場地位，‘地攤銀行’的態度也就發生了改變，從原來的威脅變成嘲笑。”郭鴻輝自嘲地說，以“地攤銀行”為首的地下金融體系依舊昌盛。

客戶、業務、額度“三放寬”/

“幾十年的觀念根深蒂固，一些邊貿商人已與‘地攤銀行’成為朋友，彼此信任。”郭鴻輝告訴記者，“再者，‘地攤銀行’的服務越來越人性化，已經發展到可以替人墊付、提供融資，這也是為什么‘地攤銀行’非但沒有萎縮，反而更繁榮的原因。”

這樣的情況已經持續了一段日子，尷尬地“耗下去”成了兩家特許機構的狀態。不過，剛剛到手的這一紙文件讓正在發愁的郭鴻輝看到了扭轉局面的希望。

這份名為《國家外匯管理局瑞麗市支局關于瑞麗市大通實業有限公司和瑞麗臺麗農牧發展有限公司擴大緬幣兌換業務范圍的批復》的公文寫道，“為了進一步支持特許機構人民幣與緬幣兌換業務，同意兩家公司擴大緬幣項下個人本外幣兌換試點業務范圍。”

其中包括：放寬客戶范圍的限制，客戶范圍從個人擴大至個人和當地企業、個體工商戶；放寬業務范圍的限制，可辦理全部經常項目下的兌入兌出業務；放寬兌換額度的限制，企業與個人兌換額度均不受限制。

根據2012年5月實施的 《個人本外幣兌換特許業務試點管理辦法》，特許機構可為個人辦理每年不超過5萬美元，且只能辦理個人本外幣兌換，經營范圍不含貿易和資本項下本外幣兌換。

據郭鴻輝介紹，這個規定像個緊箍咒一樣罩在大通和臺麗頭上，即便其實力雄厚、可在緬甸設有數十個貨幣兌換點，在這條規定面前也“無用武之地”，只好眼睜睜地看著“地攤銀行”繼續占據市場。

而這三條“放寬”政策之所以讓他喜形于色，就在于其有針對性地、逐一突破了上述管理辦法的約束，可有效解決特許機構當前面臨的困境。“以前口說無憑，即便有企業找上門，我也不敢放心大膽地做，現在可好了。”

郭鴻輝告訴記者，他接下來將憑借該文件，把特許機構安全、合法、有保障等優勢在本地大型企業中宣傳。除此之外，他也思考著如何在其他方面創新來占領市場份額，“比如在緬甸，我也可以做到代為支付工程款，或者提供支票，甚至送貨上門。”

實際上，兩家特許機構“摸著石頭過河”也有初步成效。郭鴻輝告訴記者，在兌付之前，會簽訂一系列條款，“甚至細致到誰來拿？收集他的照片、簽名、指紋，對方前往指定地點兌付時，要現場拍照，核對無誤后，才簽字、蓋章。”

“這些都是我們自己想出來的一套流程，只能摸索著前進。”郭鴻輝說，“遇到一個問題，爭取一個政策，逐步嘗試。”

不過郭鴻輝也直言，現階段特許機構還拿不出比“地攤銀行”更優惠的兌換價格。“本身（他們）競爭就很激烈，甚至出現低價競爭，有的毛利率連千分之一都不到。”楊仕勇也證實了這個說法，“正常情況下毛利率是千分之一，有一些只有萬分之五。”

擬將“地攤銀行”陽光化

眼下，隨著云南省沿邊金改一系列細則、任務被劃定，推動跨境人民幣業務創新成為最重要的任務。

“無論是支持銀行開設境外機構人民幣結算賬戶，還是放寬特許業務兌換范圍，其核心都在于增加周邊國家對人民幣持有意愿，加速人民幣走出去。”楊仕勇告訴記者，“但僅靠傳統、簡單的邊民互市、雙邊貿易，企業很難拓展出去，周邊國家依然以美元、歐元等主要貨幣結算，我們的貿易、加工出口依舊受制于人。”

因此，借著沿邊金改如火如荼的契機，瑞麗萌生了一個大膽的想法，率先實現中緬雙邊貨幣可自由兌換。“不再只是個人，而是貿易、投資全線放開。”楊仕勇說。

要實現這一點，第一步要完成的，就是依托兩家特許機構的經營權，將存在了若干年之久的“地攤銀行”就地“陽光化”。

這個大膽的思路在瑞麗市門戶網站得到證實，其于近日刊登的一篇文章提出，為完善中緬貨幣兌換體系建設，提高貿易與投資便利化程度，瑞麗將在充分利用國家賦予的金融優惠政策基礎上，大膽創新——“利用現有的大通公司、臺麗公司所具有的本外幣特許經營權，整合目前瑞麗民間貨幣兌換市場，指定場所，規范經營，防控風險，掛牌成立瑞麗姐告中緬貨幣兌換中心。”

記者隨后從央行德宏州中心支行等多個權威渠道證實了此事，并獲悉相關部門已展開行動。

據多個消息源透露，目前該貨幣兌換市場的規劃面積為1000平方米，設立于姐告邊貿區內。下一步或將率先成立協會，將當地大而有影響力的“地攤銀行”納入其中，并為其設立專柜，在每一筆業務完成后，向大通和臺麗公司進行申報，通過兩家公司的支持將其合法化。

“在協會成立后，還可利用協會的律師團、信息共享等手段來規避民間兌換點信用違約等風險。”一位參與此設計的當地官員告訴記者。

“選擇姐告的原因在于它屬于‘境內關外’，現鈔出入境不受限制，有創新的土壤，這里就是瑞麗試驗區里的一塊試驗田，在這里培育出來的優良品種，再把它移植到市里。”楊仕勇說。

而在郭鴻輝看來，“這是瑞麗為沿邊金改端上的第一道大菜。”待到市場成熟，中緬貨幣可自由兌換后，再從已形成規模的資金池里衍生出不同產品，服務于資本和金融市場。

值得注意的是，規范工作的前期籌備已經展開。據記者了解，瑞麗相關部門已經就規范民間兌換點一事進行了民意測驗。“在成立協會一事上，基本上還沒聽到反對意見。”楊仕勇告訴記者，“有的還很高興，說‘終于有人關心我們了’。”據楊仕勇透露，最多的一次，他約見了50名“地攤銀行”業主，“反響不錯，他們還承諾不會惡性競爭。”

構建地方金融體系成金改重點

“改革開放30多年來，‘地攤銀行’承擔著中緬銀行間的結算功能。”楊仕勇這樣總結，“但它沒有一個合法的地位，還在躲躲藏藏，我們不能對此視而不見。”

但楊仕勇深知，存在了幾十年的地下金融市場，想要在一兩年內規范，絕非易事。成立兌換市場難度之大，也不是靠地方政府一己之力就能完成的。

“該有的法律手續、管理辦法，我們通過上級再申報。”他告訴記者，“‘先行先試’遇到的問題，不知道怎么解決就先擱置。發生危害性了，把它壓掉，不發生危害性，就推動它。”

2012年，瑞麗被國務院批復成為國家開發開放試驗區。但由于沒有可參照的標準，瑞麗試驗區在金融改革的道路上，只能遵照“先行先試”的政策向前摸索。

事實上，瑞麗金融辦這個部門也是今年初才成立，主任楊仕勇手下“只有四個兵，好比光桿司令”，一切靠自己摸索。以規范“民間兌換點”為例，一旦試錯，會有什么樣的后果，楊仕勇自己心里也沒底。

眼下，困擾楊仕勇一個問題在于如何突打破現行的金融體制機制，“現實的情況是，在一行三會的高度管控下，地方政府對金融參與度幾乎為零。”（注：一行三會是對央行、銀監會、證監會、保監會的簡稱）

“應建立責權利相等的兩套管理體系，一套是一行三會的垂直管理，另一套則是以地方政府為主的民間金融管理體系，兩套管理體系相互制約。”楊仕勇對此提出意見，“現在民間金融發達，若還是硬性壓制，遲早還要出溫州那樣的問題。”

“一句話，就是李克強總理提出的‘簡政放權’，讓更多的民間資本進入金融行業。”云南財經大學教授、昆明泛亞金融戰略合作研究院執行院長胡列曲對楊仕勇的觀點表示贊同。

在胡列曲看來，金融體制機制上的創新不僅是瑞麗面臨的難點，更是整個云南沿邊金融改革需要克服的難題，“如何構建一種地方金融體系，是各個地方金融改革的一個重點。

此外，胡列曲認為，想在人民幣跨境業務方面創新，另一大難點在于與周邊國家金融合作力度不夠，“即便你愿意讓銀行機構走出去，對方不愿對接，也做不了。”

實際上，央行昆明中心支行行長周振海此前就曾撰文指出，我國與東盟國家間的銀行合作大多依靠地方政府、人民銀行和商業銀行推動，但由于周邊國家政治、經濟、文化以及銀行業發達程度與我方存在一定差異，雙邊在結算等業務的合作上困難重重。

“推動跨境貿易人民幣結算業務，還需要從國家層面加強雙方金融合作。”上述文章提到。

此外，瑞麗全市金融存款僅163億元，基礎比較薄弱也是沿邊金改過程中不可回避的事實，“目前市內的9家銀行機構，有部分出現虧損。除非把整個盤子做大，做到1600億元。”楊仕勇說。

“不懂的問題，就先放一放，其他的還得繼續。”就在4月1日，他約談了第一家想進入瑞麗的民間資本管理公司。按照他的想法，除了推動中緬貨幣可自由兌換、投資和持有，瑞麗在沿邊金改的另一個“先行”方向，就是學習溫州模式，最大限度把民間金融搞活。