深圳“二次房改”對其他城市有重大示范意義

李宇嘉

6月5日，深圳市住建局發布《深圳市人民政府關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見（征求意見稿）》，引起巨大反響。業內普遍認為，這是深圳市的“二次房改”，它將深刻影響深圳房地產市場，構建樓市管理長效機制，抑制投機投資，并為其他城市甚至國家住房制度改革提供借鑒。

黨的十九大明確了我國住房制度改革方向，即“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”。2017年底，政治局會議研究部署2018年經濟工作，提出“加快住房制度改革和長效機制建設”，并作為2018年要著力抓好的重點工作，強調“力爭取得明顯成效”。

2018年是改革開放40周年，也是“房改”20周年。作為我國改革開放的窗口，也是住房市場化、貨幣化改革最先開始的城市，深圳在住房改革上創造了很多“第一”，比如第一家房地產公司、第一筆按揭貸款、第一家物業公司等。目前，在住房市場化改革、住宅產業化及社區打造、公共配套等方面，深圳確實走在全國前列。

但是，經過40年高速發展后，深圳已進入高度城市化階段，土地開發強度（建設面積/市域面積）達到47%，逼近生態控制線。與此同時，深圳也是國內人口、產業吸附能力最強的城市。2017年，深圳每平方公里的GDP產值高達9.76億元，位居全國第一，是第二名上海的兩倍多。在這種情況下，深圳市的常住人口從2000年的701萬增長到2017年的1400多萬。近幾年，創新和新興產業成就了深圳，深圳每年新增常住人口在50萬~60萬，同樣位居全國第一。

當逼仄的空間遇上最年輕的城市人口（平均年齡33.5歲）、最具有吸引能力的產業、宜居的環境時，也造成深圳房價易漲難跌的格局。每有政策松動預期或風聲，深圳房價往往率先反彈。

自2016年以來，盡管在調控政策高壓下深圳房價相對穩定，短期“需求過旺-房價上漲”的循環被控制住，但市場對未來房價的樂觀預期并未發生大的改變。

圖片來源：視覺中國

但問題是，房價過快上漲，已導致深圳房價、人口、產業、城市出現惡性循環、甚至“空心化”的趨勢，即房價上漲，空間“房地產化”（工業區改造）、居住高成本、產業外遷。

早在2009年，深圳就開始走上存量盤活之路，90%新房靠舊改供應。但是，在房價高企的今天，加上“房住不炒”的頂層設計，靠漲價覆蓋舊改成本的模式已經很難再推下去。一旦空間騰挪不了，就無法支撐人口-產業-城市的良性運轉。

深圳走過的路，其他城市也很有可能步其后塵?，F在全國很多城市都在看深圳，如果深圳能夠打破當前的困境，其意義配得上“二次房改”，也不枉為改革窗口、試驗田。

深圳本次出臺的文件最大亮點就是重構住房體系，即對房改20年來以市場化供應商品住房的模式進行糾偏。今后政策性支持住房和商品住房的比例設定在60%：40%?？梢钥闯鰜恚钲谑性噲D在貫徹“房住不炒、租購并舉”的原則基礎上，從頂層設計打造“人口-產業-城市”良性發展的新住房制度，并通過“八大供應渠道”、“六大保障渠道”來確保頂層設計落地。

在供應渠道上，深圳既強調市場和增量，更強調政府和存量；而在保障渠道上，既響應了深莞惠都市圈、深汕新區帶來的寶貴土地資源，也響應了深圳軌交快速延伸在空間上的突破效應，體現了尊重歷史和現實。

事實上，如果我們搜一下深圳“十一五”、“十二五”住房建設規劃可以發現，無論是改變住房供應跛足現狀（商品房和保障房“一強一弱”），增加人才住房、保障性住房，還是拓展土地和空間資源，上述數量“上臺階”的描述、“八大供應渠道”、“六大保障渠道”中的措施等，都有所涉及。但是，一分部署，需要九分落實，而規劃最后的落實效果往往并不理想，最突出的就是保障房項目落地和實際供應量沒有完成。

通過調研可以發現，“十二五”期間國家3600萬套保障房任務下，分解到地方的硬性任務（土地供應、住房供應），最后都有追求“數量目標”的嫌疑，很多項目供應在偏遠和配套不完善的地方，“空置”和落地不足的現象并存。

筆者認為，這背后還是一個老生常談的問題，比如新增供地不足、存量盤活不了、配套難以落實。事實上，這一現象的根源有二：

一方面，深圳有保產業用地的約束。近年來，深圳開展了大規模的城市更新，很多產業園區升級改造，“房地產化”的現象也有出現（比如公寓式辦公、分割出售的創新性產業用房等）。值得注意的是，各地都在以空間讓予引進產業，深圳確立了保留至少30%（270平方公里）的產業用地的紅線。對于工業園區為主的深圳來說，保持產業用地，就得減少住宅用地。

另一方面，在高度城市化的背景下，空間逼仄讓住宅需要的公共配套難以落地，特別是需要獨立供地的學校、醫院、社區等，而存量盤活需要的規劃調整阻礙太多，這些都讓存量盤活無法落實。

此外，深圳與東莞、惠州在房地產市場上已實現一體化，東莞和惠州60%的商品房賣給了深圳居民。但是，地方政府對于跨界區域的一體化規劃、公共服務均等化、軌道交通無縫對接等，多數還停留在圖紙上、政府協調會議上。

跨界區域配套滯后，導致劣幣驅逐良幣，購房人群多以投資性購房為主，變相惡化了深圳區域的供求矛盾、拉升了房價上漲預期。

從本質上講，引進產業也好、吸引人才也好，都有客觀性，無可厚非，但很常見的現象是：地方政府對經濟增長、產業績效的關注，大于對住房供應的關注。

深圳提出人才住房，目的在于吸引人才，這與國內二線城市近期如火如荼的人才政策并無本質差別?；诟鞣N現實的因素，通過各政府之間協調以推進人口、產業在空間上重構變得無比艱難，基于利用效率最大化的土地供應難以在深莞惠三地間推進。

目前，深圳存量住房有5.04億平方米、1041萬套。按照常住人口計算，幾乎達到人均一套房，這樣的住房供應規模在國內難有第二個，難道深圳的房子不夠嗎？問題到底出在哪里？

問題的關鍵就是占了總供應51%的城中村，被認為配套不夠。試想，面對那么高的房價，低廉的城中村才是深圳吸引人才、降低就業和生活成本的最大利器。當前的解決之道無外乎兩個：要么大規模減少產業用地保有量，增加住房用地；要么就拆掉城中村，增加所謂的合格住房供應。

先看前者，基于經濟增長業績考慮，減少產業用地對地方政府來說不是上策；再看后者，任何盤活和再利用都意味著成本增加、房價被推高、低廉住房供應減少。

筆者認為，深圳的轉型升級已經取得了很大的成果，現代服務業對經濟貢獻超過70%，未來是否還需要那么多工業用地空間、是否還要保持那么多的大項目、大企業，值得更精細的規劃。本次深圳的“二次房改”值得贊賞，但需要突破的地方還有很多，頂層設計只是萬里長征的第一步，接下來要解開癥結還需要更艱苦的探索。（作者為資深地產研究人士）