專訪生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤：生態環境保護要為經濟發展讓路？平衡二者關系變得尤為重要

每經記者 李彪    每經編輯 陳星    

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現生態環境持續改善，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，建設美麗中國的第一個五年。“十四五”期間，生態環境保護工作將持續推進結構調整和綠色發展，持續改善生態環境質量，為全面開啟社會主義現代化建設新征程奠定生態環境基礎。

眼下，全球疫情仍在蔓延，世界經濟嚴重衰退，國內經濟下行壓力加大，生態環境保護是否要為經濟發展讓路的聲音再次響起。未來推進環境保護工作過程中，平衡經濟發展和環境保護的關系變得尤為重要。

從歷史數據看，生態環境保護督察在多大程度上影響了經濟？環保執法是否影響鋼鐵、水泥甚至豬肉價格的上漲？疫情以來，環保執法尺度是不是明顯放松？“十四五”時期生態環境保護督察會有什么樣的變化？一系列社會關注的焦點問題，迫切需要進行權威、全面解答。

為此，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤。

今年生態環保督察方向：聚焦長江經濟帶等重點區域

NBD：“十三五”生態環保督察取得哪些成效，“十四五”期間的重點和方向會不會有調整？

吳舜澤：中央生態環保督察是我國實施的一項生態文明領域的重大改革措施。2015年開始搞試點，到2018年已經實現了31個省份及新疆生產建設兵團的例行督察全覆蓋。另外，也對20個省份開展了“回頭看”以及專項督察，去年進入第二輪例行督察，對6個省市和兩個央企進行生態環保督察。

中央生態環保督察取得非常顯著的成效，主要表現在幾個方面：第一，中央生態環保督察推動了習近平生態文明思想的貫徹落實。全國上上下下對生態環境保護的重視程度、責任意識，和過去相比發生了根本性變化。同時也推動了黨政同責、一崗雙責大環保體系的構建。這是我們做好生態環境保護工作非常重要的思想基礎和根本保障。

第二，中央生態環保督察工作推動解決了一大批老百姓身邊突出的生態環境問題。各輪次的生態環保督察，總共受理群眾舉報19.8萬件。另外，向地方共移交542個重大生態環境問題，要求地方整改，壓實地方黨委和政府的責任，也充分顯示中央生態環保督察的“利劍”作用。

第三，中央生態環保督察推動了生態環境保護制度的長效化?，F在各省份都建立了自己的生態環保督察制度，最近中央也明確了中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單。中央生態環保督察在制度建設上取得了很大突破。去年6月，中辦國辦印發《中央生態環境保護督察工作規定》，進一步從制度上和領導機制上完善了中央生態環保督察工作。“十四五”期間，中央生態環保督察還要堅定不移地推動下去，要繼續打好污染防治攻堅戰。

第四，中央生態環保督察推動了經濟高質量發展。生態環保督察執法促進供給側結構性改革，有利于宏觀經濟穩中向好。一方面，生態環保督察執法推動一批環保不達標落后企業的淘汰，減少了低水平或者無效供給，為環境表現良好的工業企業騰出空間。另一方面，生態環保督察執法帶動企業加大環境治理投入，推動形成環保設備、環境治理運維等領域新的增長點。這樣的發展趨勢與國家宏觀調控方向是完全一致的，為經濟健康可持續發展夯實基礎。

今年啟動了第二輪第二批中央生態環保督察，主要是圍繞生態文明建設和生態環境保護的一些重大決策部署落實情況，圍繞解決老百姓所反映的身邊突出生態環境問題，以及污染防治攻堅戰各項重點任務的落實情況開展督察。將更聚焦于污染防治攻堅戰目標和重點任務完成情況，聚焦長江經濟帶等重點區域，聚焦推動高質量發展和綠色發展。

吳舜澤  圖片來源：受訪者提供

發力綠色發展：是“十四五”污染防治攻堅戰重點

NBD：您對“十四五”時期我國推動綠色發展有什么樣的預期？

吳舜澤：“十四五”時期推動綠色經濟發展必須堅持正確處理生態環境保護和經濟發展的關系。如果處理不好二者關系，綠色發展肯定搞不上去。處理不好兩者的關系，或者說把綠水青山與金山銀山對立割裂起來，就沒有本質地把生態環保作為未來的新動能去考慮。

實際上，生態環保就是發展，生態環保問題就是經濟發展問題。老百姓現在對生態產品的需求非常高，我們必須要提供更多的優質生態產品，滿足大家的需要。特別是人均GDP達到1萬美元之后，老百姓對生態環保訴求更高，生態環保是發展的內涵和有機組成部分。

“十四五”我們要進一步促進產業結構調整和綠色低碳轉型發展，推動形成綠色發展方式和生活方式，為大家提供更多的綠色生態產品。

同時，大家對污染防治攻堅戰成效充分肯定，生態環境質量改善有目共睹。從問題導向來看，目前的改善成效還不穩固，有時候會有反彈。究其根本，一是節約資源和保護生態環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式還沒有總體形成，綠色發展這一污染防治的根本之策源頭防控潛力還很大；二是生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化還沒有實現，長效機制建設相對滯后。

從2035年和本世紀中葉“兩步走”目標導向來看，我們還需要在兩個方面下功夫，一是節約資源和保護生態環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式，二是生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化。

因此，未來污染防治攻堅戰的重點實際上就是上述問題導向和目標導向的三個方面，即如何實現生態環境質量持續改善，特別提高改善的穩定性，二是綠色發展，三是治理體系和治理能力現代化。

“十四五”除了在污染防治方面繼續發力外，攻堅的重點還在“污染防治功夫之外”。

首先是要把生態文明建設放在突出地位，更重要的是把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。這種融入涉及各方面的綠色化問題，這是未來攻堅戰更重要的著力點。如果在“十三五”取得成效的基礎上，綠色發展和生態環境治理現代化問題得不到更大幅度的推動和更有效的解決，生態環境質量穩定改善可能就只是良好期待，而且會對未來“兩步走”戰略造成直接影響。

在這方面，最重要的一個抓手就是更充分地發揮生態環保工作的經濟社會環境綜合效益。生態文明建設和生態環境保護關系經濟社會發展全局，也是統籌推動經濟社會各項事業發展的重要抓手，是統籌解決經濟社會發展全局問題的重要突破口。推進生態文明建設、加強生態環境保護，可以推動綠色轉型、綠色發展、高質量發展、供給側結構性改革，具有綜合多重效益，帶動性強。

行業新機遇：產業空間不會因攻堅戰目標完成而收窄

NBD：無論是生態環保督察還是綠色發展，都會倒逼環保產業快速發展，您如何看待我國環保產業所處的階段和市場空間？

吳舜澤：國家鼓勵和促進環保產業發展，生態環保為重點支持領域之一。制度的不斷優化，與環保相關的立法執法工作到位，優惠政策不斷豐富和完善，環保產業的行業空間逐漸被打開，潛在市場已經變成現實市場。但是現在環保產業的缺口較大，固廢、危廢產生量與處理能力存在區域分布不均衡現象，環保產業到目前還處于不斷發展、探索的階段。

大家對環保產業的預期非常高，行業景氣度在不斷上升。環保行業的發展前景非常好，發展也勢必成為熱議話題，這是產業增長的驅動因素。不能理解為污染防治攻堅戰階段性目標完成后，我國的生態環保任務就放松了、空間就收窄了，產業潛力會下降。

作為朝陽產業，環保在拉動經濟增長，是新動能?，F在兩類企業發展較好，一類是綜合優勢強的大型企業，另一類是具有核心技術、專攻細分領域的獨角獸企業。這兩類企業前期已經積累一定優勢，隨著環境質量的持續改善，許多優化政策的出臺，都會加大對這兩類企業的培育力度。

NBD：去年以來，受多重因素影響，環保產業發展重點也發生一些變化，比如從大氣污染治理向黑臭水體、固廢治理轉移，您覺得未來一段時期內，環保產業在哪些領域會有較大空間？

吳舜澤：受多重因素影響，包括新冠肺炎疫情影響，環保產業的確有一些新的變化。在當前和今后一段時期，國家將持續推進重大戰略區域綠色發展與高質量發展，大力推動綠色城鎮化和生態振興，發展一批立足生態環境優勢和彰顯生態資源特色的產業，為經濟發展注入新的經濟增長動能、消費升級動能、區域發展動能，推動生態富民。

與此相應的，需要加大環保產業綠色技術投資，促進資源能源低效行業技術改造，生產更多市場歡迎的環境產品、潔凈產品，增加對環境健康產品供給，發展環保產業。以大都市圈、旅游城市、農村地區為重點完善環境基礎設施，加大農村污水污泥處理和城鎮固廢垃圾收集處置、污水管網建設等環?；A設施建設。這些都將成為未來環保產業發展的重點方向。

此外，由于我國固體廢棄物、危險廢棄物處理市場需求大，而現實中企業規模小、綜合處理能力弱、技術單一等問題又造成了供給不足，因此在固廢、危廢處理領域，環保產業也大有可為，應加大技術和資金投入。同時，隨著未來“新基建”的推進，勢必帶動環保產業高端裝備制造業快速布局和質量提升。

環保產業的最大空間還在于服務業，工程建設市場隨著一定時間，政策重點會有所適當的轉移，一個細分領域的工程建設新增空間在一段時間內會有所收窄，這是可能的。但是存量實施的運營服務量會越來越大。同時，一些技術領先的、有核心技術的服務業頭部企業也會有廣闊的市場空間。工程建設階段資本為王的局面并不代表未來的優勢地位會持續堅挺。

環保產業另一個需要挖掘的巨大潛力市場就是國民經濟的綠色化改造，以節能減排低碳為目標的產業生態化過程，在這個過程中環保產業大有作為。

注重幫扶地方：給企業送技術、送方案、送政策

NBD：全球疫情仍在蔓延，我國經濟增長下行壓力加大，在此背景下，生態環保督察、執法有沒有放松？

吳舜澤：的確，當前我國經濟發展面臨的困難和不確定性加大，但我們發展長期向好的基本面沒有發生根本改變。今年以來，習近平總書記赴各地考察傳達出明確信息，要堅定不移走生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，也讓更多人堅定了方向和信心，這在關鍵時刻再次起到了“定盤星”作用。

有些地方犧牲生態環境保所謂的“GDP”增長，破壞資源利用“上線”、環境質量“底線”、生態保護“紅線”換取一時一地經濟增長的做法，不是搞真正意義上的發展。相反，這是本領不強的體現，是慣性思維在作怪，而且這種動搖、松勁、開口子猶如逆水行舟、滾石上山，帶來的影響不僅僅是前功盡棄，還可能造成長期不可逆的影響，到時候再來統一思想、重頭再來就十分困難了。

我們需要的是統籌處理好經濟發展和生態環保的關系。這二者不是割裂，不是對立，不是做二選一的選擇題。不能認為綠色發展會影響經濟增長，它其實是重要的消費、創新和增長新動能，生態環保工作做好了是對高質量發展做加法和乘法。

首先是在保護中開發，然后才是在開發中保護。不是以生態環境為代價換取一時經濟發展，不要犧牲質量換取經濟增長的速度。今天的發展不能給未來持續發展造成不利影響，不能給未來轉型發展制造障礙。

這些年來，生態環境保護工作取得顯著進展，環境質量改善也非常明顯，老百姓的獲得感也越來越好。我們絕不能回到過去的老路上去，不能讓多年的成果付諸東流，老百姓也絕不會答應。

因此，原則不能改，方向不能變，力度不能減，標準不能降，監管不能松，牢固樹立生態環境保護的戰略定力，做到三個堅定不動搖。即堅持生態優先、綠色發展不動搖，堅持依法治理環境污染和依法保護生態環境不動搖，堅守生態環境保護的底線不動搖。在此基礎上，各項工作要突出精準、科學、依法，實現經濟效益、社會效益和環境效益最大化。

當然，在今年疫情防控常態化和經濟形勢下，生態環境部也更加注重對地方工作的指導和幫扶。從今年5月份開始，生態環境部已經陸續派出指導幫扶工作組，深入地方、企業，幫助基層發現一些突出的生態環境問題，解決當下老百姓關心的問題，提高地方的治理能力。另外，我們也要送技術、送方案、送政策到企業，做到“一地一策”“一企一策”，幫助企業提高污染治理水平，促進企業綠色發展。

我總結了一下目前生態環保工作的一些做法，可以簡要概括為“四加四減”，這可以作為未來對地方和企業指導幫扶的主線，實現生態環保服務和企業發展的“多、快、好、省”。

一是以生態環保“送服務”實現為企業“減困難”。監管與服務并重，更加強調服務，寓管理于服務，監管重點放在問題查找和整改落實上，力求力度與溫度統一，提高服務的積極性、主動性、精準性，多送技術、送方案、送政策，多送指導、送關心，送提醒，為企業排憂解難。

二是以生態環保“增效率”實現為企業“減時間”。進一步優化精簡生態環保行政管理流程和環節，持續用好環評審批正面清單，以信息化手段規范管理，提高便捷性、高效性、智慧化，加快辦事速度，縮短辦事時間，在符合生態環保要求的前提下，助力企業加快項目建設。

三是以生態環保“優監管”實現為企業“減干擾”。在企業和第三方服務市場上都要“兩手抓”，突出“獎優罰劣”，強化警示作用，維護市場規范和秩序，營造良好的營商環境，有效解決“劣幣驅逐良幣”問題。進一步優化生態環保監管執法方式，加大線上監管手段的應用，守法無事不擾與違法利劍高懸并重。同時又要抓排污反面典型、第三方服務不到位的典型，納入環保信用聯合懲戒機制，嚴厲打擊懲處。

四是以生態環保“強支持”實現為企業“減成本”。進一步充分發揮生態環境部門和相關部門的聯動作用，深化綠色金融服務，加強治污技改支持，以獎補政策促進企業主動治污，使企業的環保投入轉化為一種利益獲得，從而降低企業發展總體成本。

 

2624個樣本：生態環保督察沒有減少高污染行業利潤總額

NBD：經濟下行壓力加大就想著放松環保執法，這是“環保影響經濟發展”的觀念沒有改變，能否介紹一下生態環保督察對經濟發展的影響？

吳舜澤：學界和社會上對生態環保督察執法對我國經濟的長期利好均無異議，但缺乏對短期影響的定量研究。我們收集了宏觀經濟數據、金融監管數據和生態環保督察數據以及41個工業行業近5年的月度數據，從生態環保督察對財政收入、工業增加值、GDP和行業效益的影響等方面進行了定量分析。

研究結果表明，生態環保督察對短期經濟并無顯著的負面影響，對企業轉型升級、地區經濟長期發展等還有正向促進作用。

從宏觀經濟數據看，生態環保督察沒有對地區工業增加值產生顯著的負向影響。考慮到影響滯后性，團隊還增加了前一期GDP數據作為解釋變量，發現生態環保督察對地區經濟發展還有一定的正向促進作用。

從財政收入方面看，通過分析2000年1月至2016年12月的月度數據，預測2017年1~11月無生態環保督察下的財政收入，發現實際值比預測值僅少了347億元，影響很小。扣除預測期內“營改增”和規范非稅收入對財政收入的顯著影響，生態環保督察對財政收入不但沒有產生負面影響，反而使財政收入增加。

從行業層面看，通過分析41個工業行業2012~2017年共2624個有效月度樣本數據發現，從模型顯著性檢驗來看，生態環保督察降低高污染行業資產規模和收入規模，但并沒有減少高污染行業的利潤總額，工業行業整體盈利能力沒有因生態環保督察而降低，反而在調整產業結構、促進企業轉型升級等方面作用明顯。

此外，對企業來說，生態環保督察對不同規模的企業存在不同的長短期作用，大企業比小企業受到的短期“陣痛”影響更小、且獲得的長期正向促進作用更大，環保趨嚴帶來的“陣痛期”均為20個月左右，此后影響轉為積極正面。這一點尤為重要。生態環境保護對不同區域、不同領域、不同行業、不同規模企業影響在不同維度上日益分化。越是需要進行轉型升級的行業越歡迎環保嚴管，越是較早進行環保整治的行業越不受經濟社會形勢影響，這充分說明了內因是起主要作用的。因此，環保是促進中國經濟換擋升級非常重要的動力，會帶來企業競爭力正向效益的提高。

 

豬肉、鋼鐵等價格上漲：生態環保督察不是“元兇”

NBD：普通人對宏觀經濟數據感受可能不明顯，但對微觀的價格感受比較真切。許多人認為鋼鐵、水泥漲價，以及2019年豬肉漲價等與生態環保督察有關，它們之間是否存在聯系？

吳舜澤：2016年下半年起，以煤炭、鋼鐵、水泥為代表的大宗商品價格及其他主要能源原材料價格出現顯著上漲。由于生態環保督察恰逢宏觀經濟周期性回暖和供給側結構性改革的推進，不少人把價格上漲主要原因歸咎于生態環保督察力度加大，甚至出現了諸如“環保沖擊實體經濟”“生態環保督察刺激價格上漲”等論調。

我們經過研究發現，生態環保督察只是在多重影響因素的基礎上產生了一定的疊加效應，并非價格波動的“元兇”或主要因素。很多問題要客觀、全面地看待才是科學的解釋方式。

2017年以來，工業品價格、PPI增長的主要原因：一是2017年前8個月去產能已超額完成當年任務，導致供求關系變化；二是基數對價格的增長貢獻率達到80%，鋼鐵、煤炭、石油、石化等重點行業價格上漲對PPI的貢獻率達到80%；三是進口價格增長10%形成的傳導作用。其中，重點工業產品價格變化與生態環保督察執法無關。2016年以來煤炭價格的大幅上漲，主要原因在于2013年~2015年全球范圍煤炭行業去產能市場化，推動我國煤炭行業的周期性反彈。

另外，要特別注意的是，決定價格的主要因素是供求關系，如去年砂石料價格上漲主要原因在于過去一些地方和部門由于資源管理等因素擠出部分“劣質供給”，堵了后門，卻沒有及時為具備資質和條件的企業“開前門”，企業仍受到各種限制無法形成新的供應能力、優質供給不足。而且每次原材料和工業品價格違背客觀規律打著生態環保旗號上漲，背后總有金融等炒作因素，也有不適應環保嚴管的利益相關者制造的輿論。

2019年豬肉漲價，此前流傳比較廣的錯誤觀點認為，環保禁養區政策導致生豬產能大幅度下降、價格大幅度上漲。盡管現在大家基本上恢復理性，我們也很高興看到近期生豬生產逐步恢復，但是復盤這個過程，仍然發現一些值得深思的因素，在某種意義上還有一定共性。

非洲豬瘟、豬周期等多種因素才是導致生豬存欄量大幅度下降的主要原因。調查發現，過去企業對疫情看得比較重，多個養殖場因感染非洲豬瘟或疑似豬瘟對生豬進行全面撲殺。很多中小養殖場戶擔心感染豬瘟，紛紛提前清欄處理，缺乏補欄意愿。生豬養殖風險高，保險公司不愿在疫情發生期間開展相關保險業務，進一步加劇后續影響。

養殖企業反映的原因第一位是豬瘟疫情引起恐慌性拋售，對生豬產能影響較大；第二位是仔豬母豬價格過高，補欄資金壓力大；第三位是養殖用地難，資金缺乏；第四位才是環保要求較高。只有把正確的原因找出來，才能有效增加生豬產能，恢復供應、穩定價格。

通過豬肉、煤炭等案例分析，總的來說，是多重因素疊加推動了國內一些大宗商品價格上漲，有些是周期性因素。不能把價格上漲原因歸咎于環境督察執法力度。這非常容易導致下錯了藥方。

國外的案例也很能說明問題。日本原通商產業?。ǔ袚暧^經濟管理職能，負責制訂產業政策并從事行業管理，2001年改組為經濟產業省）和OECD組織在1977年將進行公害治理和不進行公害治理做了一個比較。發現進行公害治理對GDP影響只占上世紀70年代GDP的1%以下，使CPI從8.3%上漲到8.4%，對宏觀經濟的影響可以忽略。造紙、鋼鐵、電力、化工行業成本上升，對日本經濟帶來的影響并不大，對幾個行業的競爭力也沒有重要影響。分地區看，公害防治活動對重污染企業和重污染行業密集的區域會帶來短時間的沖擊，長期來看，采取公害防治活動，會給企業迅速帶來更多的新業務，整體上不會帶來較大環境負擔。

因此，不能放大這種局部的、個體的、短期的經濟影響，阻礙國民經濟綠色化提質進程。這是我國經濟高質量發展必須要邁過的一個坎。

NBD：生態環保督察的質疑之聲主要來自企業，反映了企業的不適應，其中爭議比較多的一點是，環保標準提高得太快，企業疲于應對，對此您怎么看？

吳舜澤：總的來說，比起人們群眾對環境質量的訴求，比起污染防治攻堅戰和美麗中國建設目標，比起西方發達國家的環保標準，中國當前不少環保標準還有待提高，現有標準嚴格執行到位也很重要。一些地方或領域在落實國家要求時，存在層層加碼、級級提速的現象，同時缺乏與企業的充分溝通，造成了大家對標準實施的不理解。

我們感覺到，污染防治進入深水區，不是方向不對，而是已經引起利益格局的調整。生態文明建設、綠色發展絕不是敲鑼打鼓、輕輕松松就可以實現的，它是生產方式和生活方式的深刻改變，所以難免會有一些企業，尤其是慣性思維和路徑依賴相對嚴重的企業感覺不適應。環保標準提高、污染排放績效提升是大勢所趨，企業應把環保與企業的生存發展緊密聯系起來，需要積極主動做好調整應對。

我們在研究中也發現，越大的、越好的企業越可以獲得市場空間，越小的、越是犧牲環境換來發展的企業越沒有利潤空間。

記者手記│轉型綠色發展要先轉變觀念

“十四五”即將開啟，無論是經濟轉型升級還是生態保護，綠色發展必將扮演重要角色，但是，做好綠色發展最難的一關卻是觀念的轉變。

近年來，環保發展成效在經濟社會的每一個角落都能看到印記，但對環保的質疑之聲從未中斷，“環保影響經濟發展”的固有觀念在一些人心中已經根深蒂固。受疫情影響，經濟發展面臨著非常大的壓力，網上也不斷有人提出“今年環保是不是暫時不嚴管了，到底是要藍天還是要肚皮”等觀點。

生態環境部等相關部門通過分析2000年1月至2016年12月的月度數據，預測2017年1~11月無生態環保督察下的財政收入，發現實際值比預測值僅少了347億元，影響很小。由此得出的結論是：生態環保督察沒有減少高污染行業利潤總額。

正如生態環境部門經常說的一句話：我們絕不能回到過去的老路上去，不能讓多年的成果付諸東流！

環保工作不可能走回頭路，站在“十四五”的起跑線上，政府、企業、公眾等社會各界都應該轉變思想觀念，讓綠色發展深入人心。

 

記者：李彪

編輯：陳星

視覺：帥靈茜

排版：陳星 馬原