每經專訪中國財科院院長劉尚希：赤字率、專項債微調反映公共風險有所降低，財政政策適配性調整增強宏觀確定性

每經記者 張鐘尹    每經編輯 陳旭    

劉尚希精彩觀點：

● 隨著今年我國經濟運行逐步恢復正常，財政對沖風險的壓力有所減緩，所以赤字率、地方政府債務等有一定微調，但財政政策方向上并沒有出現大的調整。

● 去年部分財政支出還在持續發揮作用，而疫情風險又得到緩解，因此今年地方政府專項債規模沒有必要再加碼，可以略微減少一點。

● 對市場主體來說，宏觀確定性增強了，企業就會有良好的預期，像公平競爭、市場化配置等問題，都可以通過改革來增強宏觀確定性。

3月5日，李克強總理向十三屆全國人大四次會議作政府工作報告時指出，今年要保持宏觀政策連續性穩定性可持續性，促進經濟運行在合理區間。

政府工作報告強調，今年要在區間調控基礎上加強定向調控、相機調控、精準調控。宏觀政策要繼續為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉彎，根據形勢變化適時調整完善，進一步鞏固經濟基本盤。

2021年，我國赤字率擬按3.2%安排、不再發行抗疫特別國債、對地方一般性轉移支付增長7.8%……

政府工作報告中一系列財政政策的調整背后有哪些考慮？如何進一步緩解地方財政收支的壓力？如何看待今年經濟增長目標？

在全國兩會召開期間，每經頭條特別推出“奮斗中國·兩會高見”欄目。全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希在接受《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪時表示，隨著今年我國經濟運行逐步恢復正常，財政對沖風險的壓力有所減緩，具備了適當降低赤字率的條件，當前赤字率、地方政府債務等都有微調，但政策方向并沒有出現大的調整。

財政支出結構微調反映出公共風險有所變化

NBD：去年我國成為全球唯一實現正增長的主要經濟體，今年政府工作報告設定了6%以上的經濟增長目標，您如何判斷今年的經濟運行情況？

劉尚希：去年沒有設定具體的經濟增長預期目標，是基于疫情的高度不確定性。

而今年疫情可控性大大增強，設定了預期目標，這有助于讓大家聚焦經濟發展，推動科技創新，增強經濟內生的動力。從這點來講，設定預期目標可以讓全社會有一個明確的心理預期，堅定發展信心。

當然我們也要看到，當前設定的增長目標不是一個指令性任務，而是一個預期的結果，這樣可以避免地方層層加碼。為什么是6%以上的目標，有一個重要的因素是基數效應：因為2020年受疫情沖擊，全年經濟增速只有2.3%，尤其是一季度出現負增長，因此今年一季度同比可能會出現高增長。

今年的經濟增長不能簡單與上一年比較，或許與2019年的情況相比更為合適，實際上，要連續幾年來看，會更容易搞清當前的經濟走勢。

另一個考量是，設定6%以上，是因為疫情在我們國家已得到良好的控制，增強了國內的宏觀確定性。我認為這是一個大前提，經濟復蘇的這種勢頭可以進一步延續。原來受到嚴重沖擊的聚集性消費，可以進一步得到釋放。

NBD：政府工作報告指出，今年赤字率擬按3.2%左右安排，同時不再發行抗疫特別國債，您如何看待赤字率等相關財政政策的安排？

劉尚希：對于赤字率和地方債務的安排，首先要把財政政策放到宏觀政策的大框架里來觀察和認識。財政政策是重要的宏觀政策，會根據不同時期、不同年度的情況變化，進行相應的調整，也就是相機抉擇。

總的來說，隨著今年我國經濟運行逐步恢復正常，財政對沖風險的壓力有所減緩，具備適當降低赤字率的條件，所以赤字率、地方政府債務等有一定微調，但財政政策方向上并沒有出現大的調整。

從原理上來講其實很簡單，就是財政風險和公共風險的權衡。

公共風險通常表現為經濟社會領域的風險，比如說疫情風險、經濟下滑風險、生態環境的風險等，這些公共風險的強度決定了財政風險的強度，也就決定了財政對沖的力度。公共風險越大，財政對沖的力度就越大，財政風險就越高，意味著赤字、債務這些指標就會上去。

從2020年情況看，除1~2月、7月和10月以外，其他各月財政支出均高于財政收入

我們現有財政政策的調整變化也是根據公共風險的強度來進行的，當前公共風險水平跟歷史情況相比，依然比較高，不確定、不穩定的因素多；但與去年相比，公共風險的水平則明顯下降。

另外，可以從公共風險的結構去觀察財政支出結構的變化。

在預算安排上，財政支出主要是奔著風險去的，哪個領域的風險大，哪個領域的支出安排就會增多。比如去年，公共衛生領域風險突發，那么衛生健康支出就會大幅上升；科技方面“卡脖子”的風險較大，財政在科技創新領域的投入也會隨之增加。

2020年，財政對沖公共風險的重心放在疫情方面，兼顧其他風險。去年的財政政策反映出一個明顯特征，即對疫情風險、經濟風險、社會風險、民生風險和外部風險等各種風險進行權衡和排序，通過風險排序來確定財政政策的重心和首要目標。

由于實施大規模減稅降費及應對疫情需要，2020年我國財政支出與財政收入間的差額較前兩個年度有所擴大

從這個原理可以看出，財政支出結構的調整與公共風險的變化，是不斷去適配的。財政支出可以說是公共風險的指向標，即財政支出跟著風險在走，支出結構也會隨著風險結構變。

NBD：今年地方政府專項債擬安排3.65萬億元，比去年減少1000億元，您認為今年專項債的調整是基于哪些考慮？

劉尚希：這與財政支出跟著風險走是同樣一個道理。

不論是中央債務還是地方債務，都是奔著風險而去的，風險大了，債務規模就會上升。

比如地方政府專項債，形成地方的支出，用于疫情防控、基礎設施、公共衛生等等。疫情風險百年一遇，所以去年專項債達到了歷史的高點。

目前來看，去年的這部分支出還在持續發揮作用，同時在疫情風險得到緩解的情況下，專項債規模沒有必要再加碼，可以略微減少一點。

實際上，今年專項債的力度也并不小，比去年的高點只減少了1000億元。要注意到，目前拉動經濟的方式正在調整轉變，投資的拉動作用有所減弱，更注重的是激發企業的內生動力和活力，促進民間投資等方面。

用宏觀政策連續性穩定性來改善市場預期

NBD：《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》指出，2021年，匯總中央和地方預算，全國一般公共預算收入197650億元，增長8.1%。您如何看待今年的預算收入目標？

劉尚希：我認為這是能夠實現的，去年全國財政收入比上年下降3.9%，在此基數上增長8.1%，并不是很高。2021年的預算收入與2019年相比，增幅并不會太大。

NBD：2020年設立了財政直達資金機制，今年的政府工作報告提出建立常態化財政資金直達機制并擴大范圍，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制，規模明顯大于去年。您如何看待納入直達機制的資金增多？

劉尚希：這主要還是解決地方的財政風險問題。目前地方財政運行比較緊張，從今年來看，地方新增可用財力增幅可能不如去年，2020年新增財力的同比增幅是比較高的，今年因為做了相應的調整，同比增速沒有去年高。

在地方財力仍比較緊張的情況下，要做好地方財政?；久裆?、保工資、保運轉“三保”工作，就有必要加大中央對地方轉移支付的力度，同時通過資金直達的方式，可以更快、更有效地對沖地方的財政風險，為地方財政運行注入確定性。

NBD：您曾多次強調，當外部環境存在較大不確定性或公共風險水平上升時，企業成本會出現普遍上升態勢。您認為財政政策應當如何對沖公共風險？

劉尚希：不確定性是確定性的反面。如果宏觀確定性增強，市場主體的預期改善，大家就能安下心來，企業就會有長期打算。假如宏觀不確定性越大，市場主體就很難有長期打算，甚至隨時可能退出市場。

所以，宏觀確定性是極其重要的。對企業來說，首先關注的就是宏觀確定性將會怎么樣。在宏觀不確定性增大的情況下，企業很多事情都干不了，或者即使能干也會是基于短期的考慮。

如何才能增強宏觀確定性？我認為首要因素是深化改革，尤其是體制機制方面的改革。對于市場主體來說，這能夠增強他們的信心。宏觀確定性增強了，企業就可預期了。比如像公平競爭、市場化配置等問題，這些都可以通過改革來增強宏觀確定性，進而增強市場主體長期發展的預期。

其次，宏觀政策是“到什么山唱什么歌”，具備相機調控的特點。要強調的是，宏觀政策調整也好，變化也好，都應有一個邏輯，這應該是可預期的。企業會根據這個邏輯去預判宏觀政策的調整方向。

如果宏觀政策是不確定的，或者不可預期、難以預期的情況，對市場的負面影響就比較大，企業行為就會紊亂。

因此，今年政府工作報告特別強調宏觀政策不急轉彎，要保持連續性、穩定性，基于此，財稅政策就會按照“不急轉彎”的要求進行系統性梳理，既要保持和鞏固優惠性幫扶措施的效果，又要有序退出部分臨時性政策，盡量減少短期的調控性政策，同時積極完善具有長期效應的制度性政策，推動形成全國統一、公平的市場環境，為各類市場主體提供更加穩定的政策預期。

再者，要應對國際大環境的變化。全球市場還在波動起伏，比如大宗商品價格的波動、匯率波動、大國博弈等因素都會給世界經濟帶來不確定性。在這種情況下，宏觀政策要增強企業預期，要通過市場給企業增加一些對沖波動的手段和工具。

記者手記 | 財政政策提質增效將助力市場主體青山常在

在剛過去的2020年，我國積極的財政政策更加積極有為，特殊時期采取特殊舉措，將赤字率從2.8%提高至3.6%以上，并發行抗疫特別國債1萬億元，全年新增減稅降費超2.6萬億元……

一系列財政措施及時出臺，有效對沖了經濟下行壓力，在助企紓困方面發揮了極大的效力。

疫情蔓延初期，全國財政收入一度大幅下滑，收支矛盾異常突出，地方財政運轉尤為困難。隨著各項舉措落地見效，我國財政運行逐季好轉，預算執行總體良好。

2021年是“十四五”開局之年，也是我國現代化建設進程中具有特殊重要意義的一年。按照政府工作報告“積極的財政政策要提質增效、更可持續”的總體要求，今年將有2.8萬億元中央財政資金納入直達機制，規模明顯大于去年。同時，“確?；久裆С鲋辉霾粶p”的要求，將助力市場主體青山常在、生機盎然。

記者：張鐘尹

編輯：陳旭

視覺：鄒利

排版：陳旭 馬原