每經專訪民航局原副局長李健：加大力度釋放低空空域資源，重點扶持一批無人機物流龍頭，突破通用航空卡脖子問題

每經記者 李彪    每經編輯 陳旭    

2021年我國汽車保有量達3.02億輛，全國79個城市汽車保有量超過100萬輛。

當陸路交通日漸擁擠之后，越來越多的人將目光轉移到低空空域——乘坐無人機、私人飛機出行或觀光旅游；利用無人機收發快遞；借助無人機進行生產作業……未來新技術的大范圍推廣可能給這些領域帶來革命性的突破。

與此同時，加大開放低空空域的力度，發展通用航空，對經濟社會的發展也具有積極意義。國際經驗表明，通用航空產業投入產出比為1:10，就業帶動比為1:12。

但是，受制于低空空域管理改革相對滯后、通用機場選址建設審批環節多、周期長等因素，我國通用航空發展仍較為緩慢。如何才能真正實現公共運輸航空和通用航空“兩翼齊飛”？如何在關鍵領域加大改革破除發展面臨的掣肘？

在2022年全國兩會召開之際，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者對全國政協委員、中國民用航空局原副局長李健進行了專訪。

私人飛行等新興消費需求升溫

發展通用航空將打造經濟發展新增長點

NBD：2015-2019年，我國通用航空飛行量年均增長8.2%。民航局提出“十四五”的目標是飛行量年均增長9.5%。您對我國通用航空未來發展有什么預期呢？

李?。?/span>我認為“十四五”時期通用航空飛行量年均增長9.5%的目標是現實的。這一目標是基于我國經濟社會發展情況、民航業發展現狀等因素，經過科學分析研判制定的。

2019年我國通用航空飛行作業時間較2010年增長了大約6.62倍

發展通用航空是一項復雜的系統工程。我國通用航空未來發展速度主要取決于低空空域開放程度，低空空域開放得越徹底，通用航空發展空間越大。

另一方面，通用航空的發展也取決于政策環境，即相關部門及各地要為乘坐通用航空飛機私人出行、航空器制造、以及無人機運行創造良好的政策環境。

此外還要關注國內外疫情防控情況，如果疫情得到有效控制，出行需求逐步回升，通用航空發展速度也將得到有效釋放。

我國經濟韌性強,長期向好的基本面沒有改變，中等收入群體規模和比例不斷提升，私家車已經進入普通百姓家庭，陸路交通在我國大中城市已接近飽和，急需向空間要資源，發展立體交通。相比之下，美國擁有通用航空飛機24萬架，而我國擁有通用航空飛機不到3000架，相當于只有美國擁有量的1/80，通用航空發展規模還不能承接社會需求。

另一方面，通用航空在應急救援和挽救人民群眾生命財產安全方面具有獨特的優勢，但是通用航空發展的薄弱現狀很難滿足應急救援的普遍需求。通用航空發展不平衡不充分與人民群眾不斷增長的航空需求之間的矛盾日益凸顯，因此，通用航空正處于重要的戰略機遇期，發展潛力巨大。

NBD：我們梳理各地“十四五”規劃發現，全國超過一半的省份都明確了通用航空機場建設的規劃。通用航空對經濟、社會的發展將帶來怎樣的利好？

李?。?/span>通用航空具備先天優勢，如產業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強等特點，涉及國民經濟多領域和生產流通消費各環節，是服務構建新發展格局的重要組成部分。

發展通用航空，對于應對我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力作用重大，是滿足人民群眾獲得感、幸福感、安全感的有效舉措，承載著國家戰略性新興產業的歷史使命，對當前經濟社會高質量發展具有重要意義。

一是通用航空是我國經濟發展新的增長點。

“十四五”時期，是我國加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的關鍵時期。通用航空是航空運輸網絡的重要組成部分，打通航空運輸微循環，擴大航空運輸服務覆蓋面，能夠有效提升旅客出行便捷性。

跟運輸航空單一屬性相比，通用航空在娛樂飛行方面更具優勢。隨著我國經濟社會不斷向好發展，私人飛行、空中游覽、跳傘飛行服務等新興消費需求日益升溫，發展通用航空對打造我國經濟發展新的增長點意義重大。

我國居民人均可支配收入近年來的明顯增長，也為私人飛行等新興消費提供了廣闊市場

二是通用航空發展能夠帶動產業升級。

建設通用機場，發展臨空經濟，通用航空機場的運營會帶動客貨運輸、客貨代理、飛行學校、航材航油供應等航空運輸服務的需求，以及對通用航空飛機發動機、飛機零部件維修的需求。

比如一些通用航空產業園會在區域形成新的商業生態，有助于催生新的就業崗位、產值與稅收，如高科技產業、飛機租賃業、低空旅游業等。另外通用航空飛機能夠促進航空制造業轉型升級，實現軍品和軍用技術的民用轉化，推動軍民融合發展，也是大飛機制造的產業基礎。

三是通用航空在應急救援、航空醫療救援方面具有獨特優勢。

在抗災救援及處置突發事件的各項措施中，航空應急救援具有快速、高效、受地理空間限制較少等優勢，具有不可替代的重要作用，是世界許多國家普遍采用的有效手段。

舉例來說，在德國，政府承擔航空救援每年達6萬多次，約挽救5000人生命。在美國，航空救援應急響應時間約為20分鐘，2019年救助患者超過50萬人次。如果中國通用航空能夠達到歐美發達國家水平，每年預計可以挽救數以萬計的生命。

四是通用航空是維護國家安全的重要保障。黨的十九大報告提出，要落實總體國家安全觀，實施軍民融合發展戰略。通用航空是國防有力的戰略儲備和支撐。

通用航空的高質量發展，將在服務人的全面發展需求、打造新的經濟新的增長點、支持國家重大戰略方面孕育更多的新市場、新機遇和新動能等方面發揮重大作用。

通用航空萬小時死亡事故率優于

美國、巴西等通用航空較發達國家

NBD：近年來，我國通用航空領域改革發展取得了哪些成就呢？

李?。?/span>自2016年《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》印發以來，通用航空發展取得了有目共睹的成就，主要表現在以下方面：

一是低空空域管理改革試點初見成效。

比如山東省日照三字河一個機場就保障5家駐場通用航空企業，運輸和通用航空飛行取得很好的融合，打造了運輸機場保障通用航空的典范。湖南省作為全國首個全域低空空域管理改革試點，已實現通用航空飛行一窗受理、一網通辦、全域服務，積極推進構建低空目視航路航線網絡、實現目視自主飛行。

如圖所示，2019年我國通用航空企業數量較2010年增長330.6%，取得巨大成長

此外，四川省先行先試，推動小散空域連點成片、孤立空域互聯互通，劃設試點空域6600平方公里，5條低空目視飛行通道總長500余公里，137家通用航空用戶參與運行，安全飛行近18萬架次、5萬余小時。海南省與民航中南地區管理局等共同推動、率先建成覆蓋全省的低空目視航圖系統和較為完善的低空空管服務保障平臺。

二是通用航空器研發制造企業茁壯成長。

發展通用航空制造業是提升大飛機國產化率的重要支撐和必由路徑。我國自主研制、全球最大的水陸兩棲飛機AG600總裝下線并試飛成功。消費級無人機和可載人無人機領域發展成績顯著，在全球處于領先地位。

三是通用航空產業發展日趨多元化。

各地圍繞飛機制造、運營、維修、飛行服務、旅游、體育等上下游產業精心布局，為地方經濟持續健康發展夯實基礎。多地打造了常態化航空醫療救護、應急救援服務。

與此同時，一些企業開發“通用航空+影視+旅游”產品，運營跨境直升機提升大灣區公務出行效率。空中旅游、水上飛機、滑翔機等低空旅游新業態蓬勃發展。

四是通用航空安全運行平穩可控。

“十三五”期間，我國通用航空萬小時死亡事故率0.052，優于《通用航空發展“十三五”規劃》中0.09的目標，安全形勢總體可控，安全水平好于美國、巴西等通用航空較發達國家，為我國通用航空業持續健康發展奠定良好基礎。

迅猛增長的低空飛行需求與

有限的低空空域供應之間矛盾加劇

NBD：您在2021年隨國辦督查室赴4省9市開展了通用航空專題調研，能否介紹下調研的情況呢？

李?。?/span>2021年，我隨國務院辦公廳督查室赴浙江、四川、廣東、海南等4省9市開展了實地督查調研。從督查調研情況看，通用航空雖然初步具備了加快發展的有利條件，但仍存在低空空域管理改革相對滯后、通用機場選址建設審批環節多周期長、安全與發展尚未找到平衡點、保障機制不健全等問題。

經充分聽取各方意見，督查調研組會同軍地有關方面研究提出了解決制約通用航空發展問題的工作建議：

一是空管方面。建議進一步深化拓展低空空域管理改革試點，推進低空空域分類劃設、低空航線網構建、跨省通用航空飛行服務保障等機制建設。選取通用航空產業基礎好、發展潛力大的地區劃設跨省低空飛行航線，實現短途運輸、通用航空器跨區交付、轉場常態化飛行。簡化飛行審批環節，優化審批流程，壓縮審批時限。

二是機場建設方面。建議建立通用機場場址審核軍地聯合協調工作機制，將串聯審批改為協同并聯審批，進一步規范簡化審批流程，明確申請材料和審批時限。

三是安全監管方面。建議厘清低空空域公共安全監管主體責任，推進低空飛行服務保障體系建設，實現通用航空飛行動態信息服務，推動5G、衛星互聯網等信息技術在空管領域應用，劃分低空可變尺度網格數據空間，修建低空飛行器“數字道路”，實現對通用航空飛行實時探測、通信指揮和信息服務，提升低空監視能力和信息化水平。

四是保障機制方面。建議修訂《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》等法律法規，確保頂層監管政策調整與一線管理制度有序銜接，精準、高效管住關鍵，并釋放政策紅利。成立中國通用航空器制造、通用航空運營人等行業協會，切實加強通用航空標準建設、人員培訓和國際交流。

NBD：從您介紹的調研情況看，在推動公共運輸航空和通用航空“兩翼齊飛”上，通用航空存在一些短板，能否詳細介紹一下？

李?。?/span>與公共運輸航空相比，我國通用航空目前仍處于初級階段，一些制約通用航空發展的突出問題亟待解決，主要體現在：

一是低空空域管理相對滯后。隨著通用航空和無人機逐步融入國家空域系統，迅猛增長的低空飛行需求與有限的低空空域供給之間的矛盾不斷加劇。低空空域仍是點狀、線狀、臨時開放，尚未打通關節、連片成網。

二是通用航空相關審批程序繁瑣。通用航空相關審批主要有飛行計劃和機場選址建設審批。通用航空飛行計劃需要向民航等部門申請或備案，流程復雜，各個地區要求也不統一，容易造成資源和時間的浪費，并造成實際運行不暢。機場選址建設審批尚未形成固化的工作流程和協調機制，導致一事一辦，審批周期長。

三是服務保障體系建設不足。通用航空“飛起來，落下去，發展好”離不開完善的空管保障、維修服務、機場網絡、航油供應和金融保險體系，此前我國通用航空發展主要面向高端、專業化方向，導致低空飛行服務保障體系建設滯后、通用航空器維修保障能力不足、通用航空金融保險服務不完善，尚未形成一套系統、科學和完善的通用航空服務保障體系，通用航空運行服務保障能力相對不高。

未來需要轉變思路，降低通用航空準入門檻，朝著私人飛行、百姓日常出行方向發展，在機場建設、飛機維修、飛行培訓、后勤保障等整個通用航空鏈條上實施低成本戰略，讓通用航空走進千家萬戶，進而實現規?；l展，這樣才能真正做大做強通用航空。

四是通用航空安全與發展尚未找到平衡點。一方面要實現通用航空又好又快發展，另一方面通用航空安全尤其是直升機安全隱患比較突出。通用航空管理鏈條較長，航空器安全性、人員安全意識和訓練等安全基礎都比較薄弱。目前，通用航空管得過嚴和放得過松的情況同時存在，監管重點和環節需進一步明確。

五是社會對通用航空安全存在認知偏差。我國現有的規章標準和技術手段是可以有效保障通用航空飛行安全的。數據顯示，我國每年公路事故死亡約6萬多人，而通用航空僅有15-20人，與其他交通方式相比通用航空事故率也較低。但由于社會對通用航空事故通常容易過分解讀，造成人民群眾過于擔心。有關部門也因過分擔憂安全導致監管過度，限制了較大范圍和較高頻率的運行。

建議“十四五”加大力度釋放低空空域資源

NBD：無人機在物流領域的應用備受關注，對于加快我國無人機物流發展，您有什么樣的建議呢？

李健：無人機物流相比傳統物流具有點對點、低碳排放、地域限制小、經濟成本低、運行效率高等優勢，對貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展具有重要意義。為加快推進無人機物流發展，我建議：

一是加強頂層設計和扶持力度。建議堅持市場主導和政府引導相結合，加強跨部門跨區域政策協同，加強頂層設計和鼓勵基層探索相結合，統籌規劃無人機物流產業發展方向，加強研發、運營、監管等方面政策協同和扶持力度，著力解決卡脖子問題，加強專業人才隊伍建設，降低市場準入門檻，加速形成規模效應。重點扶持一批無人機物流龍頭示范企業，給予更大的經營自主權，加快企業提質增效。

二是推動低空空域開放。建議分類劃設無人機運行空域和低空航線網，實現空域廣域化使用、便捷化申請，推進低空通信，完善低空預警探測體系，確保飛行動態可追蹤可監控。

三是建立一體化智慧物流體系。建議將無人機物流運營所需的空域、場地、電氣、通訊等資源納入智慧物流、智慧城市建設規劃，促進數據共享，強化科技支撐，推動城市物流網絡建設，為無人機物流配送多場景應用提供支撐。促進無人機與無人車、無人倉及智慧物流平臺協同發展。

四是加快構建無人機法律法規體系。建議充分考慮市場需求，平衡商業利益、航行安全、民眾隱私保護等方面關系，統籌組織相關部門修訂民用航空法、通用航空飛行管制條例、飛行基本規則等法律法規，加快推進無人機相關法規制定工作，建立基于風險分類的適航、人員、運行安全、監管規章標準，構建系統科學的無人機物流法規體系。

雖然近年我國通用航空從業人員逐年增長，但飛行員總量仍較現實需求存在巨大差距

NBD：對于“十四五”時期加快我國通用航空發展，您有什么樣的建議呢？

李健：“十四五”時期，對通用航空來說，就是要立足新發展階段找定位，貫徹新發展理念明方位，構建新發展格局顯作為。為此，我建議：

一是整體推進，合理配置空地資源。

要統籌公路、鐵路和航空的均衡發展，加大空地資源投入向通用航空傾斜，釋放低空空域資源，實現空域資源對通用航空的有效供給，簡化審批流程，加快通用航空現代化機場體系建設，確保通用航空飛得起來、飛得順暢、落得下去。

二是科學規劃，加大扶持通用航空發展。

建議各省級政府簡化通用機場立項審批程序，增加對通用航空應急救援、短途運輸、通用機場運營等財政補貼力度，以及氣象等服務項目建設運營的支持力度，完善政府購買通用航空服務的制度安排。加大應急救援投資，建立通用航空救援企事業單位，利用通用航空技術參與醫療救護、消防救援、洪澇災害救助等工作，保障人民群眾生命財產安全。

三是提高認識，廣泛開展宣傳教育。

堅持主動安全觀發展通用航空，普惠于民，發展航空人口。加強通用航空文化教育，大力普及面向大眾的通用航空產業文化，促使社會樹立正確的通用航空安全文化，使通用航空盡快走進大眾視野、走進中小學課堂，讓百姓有信心、有興趣加入到航空愛好者的隊伍中，提升消費文化水平。在全面發展通用航空的征途上，努力實現全民參與、全民共建、全民共享。

記者手記丨有序釋放低空空域資源將成為通用航空快速發展的關鍵

當地面的交通資源日益緊張的情況下，向空間要資源顯得尤為迫切，但是，利用好空間資源需要平衡好發展與安全的問題。

一方面，我國中等收入群體規模快速擴容，廣大居民收入不斷提升，人們在追求美好生活的過程中，對低空空域資源的需求也更加緊迫。

而在另一方面，隨著新技術不斷涌現，新產品快速更新，無人機、私人飛機等也不斷走進老百姓的生活。

但是，當前低空空域的管理仍相對滯后，低空空域主要是點狀、線狀或臨時開放，尚未打通關節、連片成網，也嚴重制約了我國通用航空事業的快速發展。

在保障安全的前提下，如果能加強備案管理，在一些有條件的地區逐步放開空域資源，未來必然能夠釋放出巨大的市場需求。

記者：李彪

編輯：陳旭

視覺：劉青彥

視頻：朱星運

排版：陳旭 王蜀杰