新一輪新型城鎮化頂層設計來了，戶籍制度改革去向何方？

每經記者 余蕊均    每經編輯 劉艷美

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最近，一則“建議農民到縣城買房”的消息引發熱議。有網友憤憤不平，認為總有人想“打農民的主意”；也有人說，如果當初給了農民在大城市買房的資格，又何至于此。

房地產的問題在此不表，今天，城叔想和大家聊一聊“資格”問題——能不能落戶。

大家知道，戶籍制度是影響中國人口流動最重要的制度。學界對推進戶籍制度改革的呼聲一直沒有停過，我們也一直在關注這一改革進程。

早在2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》相繼出臺，推動農業轉移人口在城鎮落戶便成為落實新型城鎮化戰略的重要手段。

然而，農業轉移人口在城鎮落戶的總體意愿較低，陷入“愿落不能落、能落不愿落”困局。由此帶來的一個顯性結果是，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距不降反增，城鎮化依然處在“半截子”狀態。

全國人大農業與農村委員會副主任委員、中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉此前在接受城叔采訪時曾表示，新型城鎮化的核心是農民工市民化，“卡脖子”的地方也在農民工市民化。

戶籍制度改革關乎市民化進程。

眼下，隨著新一輪新型城鎮化頂層設計《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》通過審批并下放至地方，作為“共識度最高的改革領域之一”，戶籍制度改革將去向何方？

《新中國城鎮化發展70年》，蔡昉，都陽，楊開忠等 著，人民出版社，2019年10月

想弄懂這個問題，我們試圖從蔡昉與都陽、楊開忠所著的《新中國城鎮化發展70年》中尋找答案，了解它的過去、現在和未來。

限制流動，城鎮化發展停滯

截至2021年底，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，較1978年提高46.82個百分點。

對此，一個常用的概括句是——改革開放以來，中國經歷了人類史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。

而在1978年以前，城鎮化是“嚴重滯后”的。

這和當時的戰略選擇有關。

70年前，中國還是一個典型的農業社會。1952年農業勞動力比重高達83.5%，第二、第三產業分別僅有7.4%和9.1%。為改變這種落后的國民經濟格局，中國選擇了實施重工業優先的經濟發展戰略。

而為了加快工業化積累，除了作出加快資本積累的制度安排外，還要降低重工業發展的成本。這就只能依賴壓低勞動力成本，相應地，既需要壓低農產品價格，同時又要保障農產品供給，由此便形成了農產品統購統銷制度。

如果農業生產不能得到合理的收益，農村的生產要素，特別是勞動力，就有可能向外流出。“為了避免這種情況發生，以保障農業生產的正常進行，就需要對包括資金和勞動力在內的農村生產要素作出制度性的流動限制。”

1953年至1956年間出臺的《關于勸止農民盲目流入城市的指示》《關于辦理戶口遷移的注意事項的聯合通知》等多份文件，開始對農村勞動力向城鎮遷移進行初步限制。

但這種限制，總體上是擔心農村勞動力向城市流動影響農業生產，對工業化和城市建設正常的農村勞動力轉移需求則不加以限制。

1958年1月，第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，其中規定“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”

這標志著戶籍制度正式形成。自此，居民被按照城鄉居住地進行分隔管理，農村居民向城市遷移受到限制。

作者認為，農產品統購統銷制度、人民公社體制和戶籍制度構成了一個制度安排的“三駕馬車”，直接服務于加速推進國家工業化的目標，但導致了不良后果——壓抑了農民生產和勞動的積極性，阻礙了剩余勞動力的轉移和人口遷移，從宏觀層面扭曲了資源配置。

其不可避免的執行結果是，這一時期城鎮化發展處于停滯狀態。根據國家統計局的數據，1960年中國的城鎮化率一度達到19.7%，此后開始下降直至1978年，1981年城鎮化率（20.2%）才超過1960年水平。

激勵不相容，改革“推而不動”

以家庭聯產承包責任為代表的農村改革，釋放了生產力，也產生了大量農業剩余勞動力。

有研究顯示，20世紀80年代中期，中國農村有30%~40%的勞動力是剩余的，絕對人數高達1億~1.5億人。

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如何解決這部分人的就業問題，逐漸成為改革開放戰略面臨的新挑戰。這種勞動力轉移壓力，推動了一系列體制性障礙逐步拆除。

從1983年起，農民被允許從事農產品的長途販運和自銷，第一次突破了就業的地域限制；

1988年開始，政府又允許農民自帶口糧到鄰近城鎮就業，第一次突破了城鄉就業藩籬；

20世紀90年代初，隨著糧票等票證制度被取消，農村勞動力進入各級城鎮居住和就業，不再有實質性障礙……

《新中國城鎮化發展70年》指出，勞動力市場信號的自發引導，推動了勞動力大規模地在城鄉間流動。農村向城市的勞動力轉移，成為改革開放后快速城鎮化最強勁的推動力。

不過，農村剩余勞動力并非“取之不盡”。尤其是在中國經濟跨過劉易斯拐點后，農村勞動力的轉移速度顯著放緩。

在經歷了近30年大規模的農村勞動力轉移后，未來還會有多少農村人口可以繼續向城市轉移？根據蔡昉等人的測算，在當前的勞動力市場環境和制度條件下，約為2612萬人。

“也就是說，如果沒有在社會保障體系的一體化、戶籍制度的全面深化改革等領域有重大突破，農村勞動力向城市遷移的速度還將逐步放緩并可能趨于停滯。”

理論上，推進戶籍制度改革具備廣泛共識。實踐中，每個省份、城市的改革舉措則不盡相同，書中總結了三種模式——

第一種以小城鎮為代表，特點是“最低條件，全面放開”；第二種以中等城市以及一些大城市為代表，特點是“取消限額，條件準入”；第三種則以京滬為代表，特點是“筑高門檻，開大城門”。

改革力度為何依次減弱？

首先還是要回到戶籍制度本身。作為一項完整的制度體系，其功能并非人口登記那么簡單，而是作為一個身份識別的工具，成為計劃經濟體制下人口管理的核心。

作者把計劃經濟條件下的戶籍制度理解為三個組成部分：人口的登記與管理、勞動力配置和廣義的福利體系（如社會保障制度、社會救助體系、基本公共服務等）。

如此，戶籍制度不僅涉及不同的政府職能部門，還涉及地區之間、中央與地方之間的利益關系調整，這樣的內涵，決定了對其進行全面徹底的改革，必然是一個龐大的工程。

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作者認為，作為共識度最高的改革領域之一，戶籍制度改革過去之所以“推而不動”，很重要的原因在于中央政府與地方政府改革激勵不相容，改革的收益與成本不對稱。

根據他們的測算，全面徹底地推進戶籍制度改革，將帶來經濟效率的改善，并推動經濟增長每年達到1~2個百分點，相當于超過1萬億元的GDP。但這部分經濟增長的收益難以在各個地方具體核算、明確分享，對地方政府而言，這部分收益具有較強的外部性。

鑒于中國城市具有行政級別的性質，規模越大基本公共服務水平越高，戶籍制度改革的政府成本也就越高。“在沒有解決好成本分擔和紅利分享問題的情況下，大城市政府沒有接納新市民的應有動機。”

從“外圍”進入“核心”

過去40多年間，中國的城鎮化速度是史無前例的，而戶籍制度改革卻采取了漸進方式推進，二者節奏并未完全同步，所以形成一個“缺口”——常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之差。

截至2021年末，我國戶籍人口城鎮化率提高到46.7%，與常住人口城鎮化率相差18.02個百分點。換句話說，常年外出農民工及其隨遷家屬被統計為常住城鎮人口，卻沒有獲得城鎮戶口。

《新中國城鎮化發展70年》一書指出，無論是發揮農民工作為勞動者的貢獻，還是發揮他們作為消費者的貢獻，決策者意識到了其重要性，因此提出了“戶籍人口城鎮化率加快提高”的要求。

此后，各地采取了一些統計竅門，即推動行政區劃（城鄉區域）界定的變化，比如“村”改“居”、“鄉”改“鎮”、“縣”改“市（區）”等，使一部分原來戶籍意義上未實現城鎮化的人口改變了戶籍身份。

通過對城鎮化推進方式進一步分析，他們發現，城鎮人口的增長只有16%來自城市自身，即“自然增長”，84%由非城市地區遷入，為“機械增長”。在機械增長的城鎮人口中，包括26%的外出農民工、5%的農轉非人口，以及53%的“就地轉移”人口。

這也意味著，大批農村居民雖然變成了市民，獲得了城鎮戶口，但本身并不涉及就業類型和居住地的變化，并未發生勞動力的重新配置，也不能實質性增加勞動力供給，并非典型的“庫茲涅茨過程”。

一個背景知識是，美國經濟學家庫茲涅茨通過分析各國統計數據得出結論，產業結構變化的實質是勞動力等生產要素從生產率較低的部門（農業）向生產率較高的部門（非農產業）轉移。

這一結論同樣適用于勞動力等生產要素從生產率較低的地區（農村）向生產率較高的地區（城鎮）轉移。因此，勞動力轉移或人口城鎮化的意義在于，它是一個不斷提高勞動生產率的“庫茲涅茨過程”。

蔡昉等人強調，真正符合“庫茲涅茨過程”的城鎮化因素是進城的農民工，而這個源泉“已經開始式微”。

作者認為，雖然戶籍制度本身尚存，其歷史形成的傳統功能已大大弱化，從這個意義上講已經經歷了重大改革，如今則亟需從“外圍”進入“核心”部分，聚焦于大幅度推進農民工市民化，提高戶籍人口城鎮化率。

在地方政府財政能力和支出責任存在矛盾的情況下，只要城市人口仍有戶籍人口和非戶籍人口之分，農民工終究無法充分均等地獲得城市的基本公共服務，如最低生活保障制度、基本社會保險、義務教育和保障性住房等。

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目前，雖然許多城市采取了居住證加積分制的辦法，但積分制的標準終究是地方政府設置的，只要存在激勵不相容問題，“均等”就難以落實。

他們建議，在新一輪改革中，由中央提出農民工市民化的改革目標，“只有通過直接聚焦戶籍制度改革，才可能是可操作、可督促和可評估的。”

此外，直接提出農民工落戶目標，可以使改革成本與改革收益之間的對應性更強，進而在中央政府和地方政府之間分擔改革成本的制度安排，就不會再由于過于模糊而停留在口頭上。

按照《新中國城鎮化發展70年》所言，當代社會，城鎮化不再是傳統意義上的產業、人口集聚，以及經濟活動的簡單集聚，更主要的其實是創造力的集聚。

以學歷、職稱、技術等級限定城市人口發展，本質上不利于城市創造力的培養。“農民工和他們的子女是未來的創造力，既是可持續增長的主要來源，也促進社會流動和公平正義。”

封面圖片來源：每經記者 張建 攝