全國首單土地流轉信托調查：項目資金未到賬 確權確地實施難

每經編輯 每經記者 查道坤 安徽合肥 、宿州、宣城攝影報道    

每經記者 查道坤 安徽合肥 、宿州、宣城攝影報道

2013年11月，安徽省對外發布了 《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），再次扮演了土地改革先行者的角色。

實際上，早在《意見》發布之前，安徽安慶、宣城和宿州等市就率先開展土地流轉工作，但在實施過程中，不少參與流轉的企業面臨融資難題。為此，宿州引入了信托，國內首只土地流轉信托計劃應運而生。

土地流轉信托解決了融資難題，但新的問題隨之而來。近日，《每日經濟新聞》記者實地走訪宿州調查發現，信托項目還未真正實施，正在進行相關政策報批，信托資金也未進入。

更為嚴峻的是，上述信托項目還面臨土地確權問題。

“農地通過信托與金融結合，很多情況還不明確，從法律層面來講，土地沒有確權，也就難以運作土地信托，所以，土地流轉信托項目存在很大風險。”相關學者表示。

2013年10月10日，安徽帝元現代農業投資發展有限公司（以下簡稱帝元公司）與中信信托有限責任公司簽訂協議，雙方拿到了中國土地流轉第一單信托產品的 “準生證”，中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期正式落戶安徽宿州。該信托項目期限為12年，首期流轉面積5400畝，流轉后用于建設現代農業循環經濟產業示范園。

帝元公司總經理張啟民對《每日經濟新聞》記者介紹稱，首單土地流轉信托最直接的現實意義，是可破解農企的融資瓶頸，帝元公司給中信信托10%的收益率。

不過，記者近日調查發現，目前該信托項目報批手續還沒有完成，中信信托資金還未到賬。

更為嚴峻的是，有專家指出，“土地沒有確權，也就難以運作土地流轉信托，項目就存在很大風險。”

實際上，在土地確權方面，安徽省《意見》提出的階段性目標就是，要在2015年底前，實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發證全覆蓋。

這與國家層面關于土地改革的基本思路是一致的。在今年的“兩會”上，李克強總理在2014年政府工作報告中提出，抓緊土地承包經營權以及農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，引導土地承包經營權有序流轉，慎重穩妥進行農村土地制度改革試點。

首單土地流轉信托項目遇困/

關于中信信托土地流轉信托項目，張啟民告訴《每日經濟新聞》記者，具體做法很復雜，首先是把農民土地流轉到村委會，村委會委托給鎮政府，鎮政府再委托給區政府，最后由帝元公司來接管。然后，區政府幫中信信托與帝元公司牽線搭橋，把歸集體的土地承包經營權作為一種財產權，交給中信信托管理，而帝元公司只是服務商，“我們保證每畝土地的收益，中信信托承諾為產業示范園提供項目融資”。

按照帝元公司的規劃，要打造一個現代農業示范園，包括糧食生產工程、規?；B殖、生物質能源、設施農業和農業科研五大板塊，形成一個農業生產循環產業。其中，5400畝土地流轉僅是帝元公司的第一步，按照計劃，公司將在2016年前建成占地2.3萬畝的現代農業循環經濟產業示范園項目，涵蓋蔬菜種植、畜禽養殖、農產品深加工、生物質能源等，總投資高達10.5億元。

然而，從去年簽訂土地流轉信托協議以來，帝園公司現代農業產業園的進展并不順利。今年3月11日，記者在位于宿州市埇橋區朱廟村的項目現場看到，除了蔬菜大棚和種植項目正在開展外，畜禽養殖、農產品深加工、生物質能源項目尚未取得任何進展。

“后續養殖業、生物質能源項目的節能評估、環境評估、專家論證和可行性報告均已通過，我們已經拿到了發改委下發的項目立項文件。但是示范園里的土地都是耕地，根據我國相關規定，耕地只能種植農作物，我們后續的養殖業、生物質能源無法在耕地上開展，希望政府能幫助解決項目建設用地問題。”張啟明表示。

在張啟民的辦公桌上，擺放著各種關于申報項目建設用地的材料，他對記者介紹說，公司從去年簽訂土地流轉信托協議以來，一直在申報項目用地，“只有項目用地手續批復下來之后，才可以上馬其他項目，這也是目前急需要解決的首要問題，這個問題解

決了，后面的事情就會比較順利”。

對于帝元公司農業示范園的用地問題，埇橋區現代農業辦主任李大務對記者表示，示范園耕地性質確實制約其后續項目發展，眼下比較可行的方案是土地置換，即通過復墾其他土地，在保證總耕地面積不變的基礎上，把示范園的耕地置換成一般農用地，但是苦于沒有指標。“我們也知道目前示范園遇到的一些問題，但是項目用地手續還是要按照規定申報，只要符合規定我們肯定會在第一時間進行協調，來解決公司的難題。”

按照中信信托和帝元公司簽訂的協議，中信信托作為受托人介入經營管理，應向帝元公司農業示范園項目提供1.1億元融資，年利率10%。然而截至目前，中信信托1.1億元融資還沒有到賬。

據李大務介紹，“由于朱廟村的信托流轉項目相關手續報批沒有完成，所以中信信托的第一筆資金還沒有支付給帝元公司。”

“這筆資金原本用以支持后續生物質能源、養殖業等項目開展，但是這些項目卻因土地性質問題無法如期正常開展，所以中信信托資金遲遲未能到位。”張啟民說，中信信托的融資款項必須根據項目進度專款專用，“意思就是，上馬一個項目，中信信托就會下來一部分資金，因為項目用地未獲批復，所以項目不能上馬，那么資金就無法下來。不過在項目上馬之前，我們也不希望使用這筆資金，畢竟要承擔近10%的融資成本”。

按照每畝1000斤小麥的補償標準，埇橋區朱廟村的5400畝土地，今年的租金達到600萬元。“由于中信信托資金還沒有到賬，所以今年村民的租金是由帝元公司墊付的，對于中信信托而言，上述土地信托產品的融資是否理想，目前也是未知數。”李大務說。

張啟民透露，中信信托的款項可能會以借貸形式進入，帝元公司支付10%的年利率有償使用這筆資金。由于國家和當地政府在農業項目上有3%~4%的財政貼息，因此帝元公司實際只需承擔6%~7%的年息，但對一家農業企業來說，每年6%左右的融資成本也不輕松。

土地確權難致項目風險大/

上述土地流轉信托項目除了遭遇耕地性質限制和資金瓶頸，還面臨土地確權問題。

在南京財經大學經濟學院張建教授看來，土地確權是決定土地信托能否成功運作的關鍵，“農地通過信托與金融結合，當然是一種進步，但是很多情況還不明確，從法律層面來講，土地沒有確權，也就難以運作土地信托，土地流轉信托項目就存在很大風險。”

事實上，在與中信信托合作之前，為了解決帝元公司的資金難題，張啟民先后去了工、農、中、建四大銀行，企圖用土地進行抵押貸款，但都吃了閉門羹。

“企業僅僅擁有土地的承包經營權，并沒有土地所有權，因此無法從銀行貸款。”李大務對《每日經濟新聞》記者表示，像山東頒發土地經營權證，有了這個證，企業就可以拿土地去銀行抵押貸款，“但是我們這邊沒有，所以公司不能拿土地去作抵押，只能通過別的渠道來解決融資問題。”

據本報此前報道，目前我國農村還有大量土地未進行確權登記頒證，這也是政府未來5年的工作重點。已確權頒證的土地，大部分是在上世紀90年代完成的，由于當時的測量精度、制度等問題，造成實際土地面積與憑證面積不符，這在土地流轉項目的實際推進中也會造成諸多不便，需要信托公司重新梳理土地確權工作。因此，選擇土地確權情況明確的項目對信托公司的介入更加有利。

朱廟村村委會書記沈加亮對《每日經濟新聞》記者指出，“流轉是土地確權的目的，也是大家共同的愿望。但目前的情況是真正實現確權確地非常困難，要做到非常精確的話，會導致很多麻煩，不如采用確權不確地的方式將其流轉出去。”

所謂“確權不確地”，是指土地使用權屬于農民，但土地由政府集中起來，集中處理。

但一位參與土地信托研究的律師告訴《每日經濟新聞》記者，“因為沒有土地經營權證，同時為了要減少與企業溝通的成本，以這種方式（確權不確地）確權，實際上 （農民）是隱身在政府之后的，等于政府對該項目進行了信用背書。一旦因信托公司經營不善或出現尋租問題導致雙方陷入權益糾紛，農民將無法直接向委托方（如中信信托和帝元公司）維權，只能找政府。這不利于厘清政府與市場的邊界。”

值得注意的是，在安徽省發布的《意見》中，關于農村土地確權工作也作出明確規定，此次改革試點的最重要內容就是積極探索發展土地股份合作社、探索推進征地制度改革以及建立宅基地退出補償激勵機制，建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。今后，農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式依法進行流轉，前提是要對農民的土地進行確權登記。

不過在李大務看來，雖然土地確權登記對土地流轉信托至關重要，但在實際實施過程中卻并不順利。“土地確權是一件費力不討好的事情，原因是，首先誰來承擔此項工作的成本目前尚無定規；其次，有的家庭實際擁有的土地面積大于承包土地面積，有的則小于承包土地面積，最高誤差會超過50%，這也給土地確權工作造成困難”。

據記者了解，目前參與土地流轉信托的各家信托公司都會將土地流轉項目主要集中在經濟發達的東部省份，原因就是這些地方土地確權登記工作相對完善，便于開展土地流轉。

“從調研的情況來看，各地農地確權頒證的情況千差萬別，我們現在做的幾單土地流轉信托項目都集中在經濟相對較發達的地區，這些地區確權工作相對較完善，這是信托能夠順利介入項目的關鍵。”參與了土地流轉工作的北京信托公司員工陳圓對記者說。

盈利前景尚不明朗/

對于土地流轉信托，中信信托董事長蒲堅曾公開表示，農村土地承包經營權通過信托機制產生了一個比較明確的現金流，從而具備了價值評估、確定的基礎。在確立資產價值的基礎上，通過信托公司的增信機制產生了抵押融資、轉讓等行為的可能性。條件成熟時，還可將農地信托收益權進行資產證券化，或者由證券公司發行可上市流通的資產管理計劃，讓農戶認購信托受益權，農戶可憑借受益權憑據實現土地承包經營權的財產性收入和財產權流通的溢價性收入。

“通過引入信托機制，確立農地承包經營權的價值，將農民最重要的資產土地承包經營權，從僵化的非流通資產轉變成可流通資產，進而使得更高級的生產關系成為可能。”蒲堅表示。

南京財經大學經濟學院教授張建也對《每日經濟新聞》記者表示，“土地流轉信托項目，是在探索以信托制度參與農村土地改革的同時，將農村承包經營權確定為財產權，進而演變成金融產品，通過信托制度設計，把土地承包經營權的信托受益轉化成為法律允許、市場認可的可抵押、轉讓的金融產品，成為農民可攜帶的財富，為農民提升承擔社保、房屋租購等方面的支付能力，參與城鎮化進程創造了條件。”

雖然土地流轉信托的意義重大、前景美好，但是信托項目也面臨資金反哺和盈利不明的難題。

在中信信托首吃螃蟹之后，國內多家信托公司紛紛跟進，在全國各地找土地開展土地流轉信托計劃。其中，北京信托、中糧信托、華寶信托、中航信托等公司先后在北京、安徽、山東、黑龍江，江蘇等地探索各自的土地信托模式。

不過，土地信托最核心的是收益問題，農業企業盈利能力通常不高，通過農業及相關行業的盈利作為信托的利基，存在較大風險。

有業內人士表示，相對于信托公司經營的其他行業，土地信托項目周期較長，如上述宿州項目周期達到12年。周期長就會面臨是否能有長期穩定收益的風險，這也是信托涉足土地流轉項目面臨的最大考驗。

對此，信托行業資深人士宋曦對記者表示，土地流轉信托盈利模式肯定有，只是目前盈利點還未成熟。他們不會通過前端的農民市場盈利，而是通過后端獲得一定的收益。

“不同于傳統業務，信托僅僅充當一個融資借貸的角色，對于土地流轉信托而言，信托扮演的是搭建平臺進行資源整合的角色。就目前了解的情況而言，農業普遍的問題是有資源缺要素，有些時候資金不是最關鍵的問題，市場才是。信托公司可以利用自身豐富的資源平臺，整合農業生產、經營、銷售等各個環節，尋求盈利。”宋曦說。

信托與農民“關系不大”/

在宿州土地流轉信托項目中，參與土地流轉信托以后，農民收益由過去的單一租金，變為“基本地租+浮動收益”兩部分。其中，基本地租部分按每畝1000斤中等質量小麥最低保護價計算，并規定每畝基本地租不低于1000元；浮動收益部分則是扣除土地整理的投入成本以及各種服務和管理費用后的土地收入增值部分。“目前就是按照每畝1000斤小麥的的租金給村民，而且每年都是要提前支付。浮動收益還得看后期的經營情況，外界所說的70%的土地增值收益給農戶，這個并不存在。”李大務對《每日經濟新聞》記者說。

而在沈加亮看來，上述土地流轉信托項目其實與村民沒有太大關系，是信托公司與政府以及帝元公司之間的合同關系。帝元公司與農民之間的合同性質沒有變，農民的每畝租金還是1000斤小麥一畝。

“信托公司來了之后，村民收入沒有增加，別說70%的土地增值收益了，信托公司的資金還沒有進來，今年的錢還是由帝元公司支付給我們的，按照此前的說法今年的租金本來應該由信托公司來支付。”沈加亮說。

不過在宿州市埇橋區政府副區長吳緒峰看來，農民將土地交給信托公司，一方面可分享土地增值收益和土地市場化成果，另一方面信托公司在當地建設現代農場也可為失地農民提供就近工作機會。“過去無法在銀行抵押的農村土地使用權，如今通過信托機構有望獲得貸款，這為農村的能人大戶增加了融資渠道。信托機構涉足土地流轉，大大降低了土地流轉風險，也讓政府吃下了定心丸。”

關于埇橋區接下來是否會繼續采用信托模式開展土地流轉，李大務稱，目前整個埇橋區土地流轉55萬畝，全區的土地是220萬畝。“中信信托目前是第一家，以后是否繼續引進，只能看帝元公司以后的經營情況，如果經營得好，那么自然就會有其他信用公司來主動找我們，我們當然也不會拒絕，只要給農民的租金達到要求就行。”

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安徽土地流轉現實困境：后續保障不足 部分村民不愿流轉

安徽省發布的《意見》指出，將先行在渦陽縣、潁泉區、埇橋區等20個縣（區）開展土地改革試點。

一直關注安徽農村土地改革的安徽大學經濟學院農村土地問題專家常偉表示，“《意見》最大的亮點就在于擴大了農村集體建設用地的用途和管制，它可以依法流轉，可以開展非農業建設，這對推動農村經濟發展有現實意義。”

“一旦安徽農村集體建設用地可以用作非農業建設、可以流轉，土地租售交易還將大量增加，隨之而來的就是旅游、農貿等經濟的快速發展。”安徽省國土資源廳一位不愿具名的工作人員在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說。

實際上，在《意見》發布之前，安徽宣城、蚌埠、安慶和宿州等很多城市已經開展了土地流轉工作。記者實地走訪發現，土地流轉有效改變了低產農田和土地拋荒問題，但一些失地農民也有憂慮。

宣城市宣州區農委一位工作人員表示，“一些村民怕土地流轉出去之后，喪失了土地的經營權，而僅靠流轉的補償并不能滿足生活保障。因此，一些村民外出打工，寧愿土地拋荒也不愿流轉出去。承包大戶在實施土地規模流轉時，往往因為一戶或幾戶承包戶不能談妥，使土地規?；鬓D難以成功，從而導致土地流轉比較分散，制約了規模經濟的發展。”

部分農民積極性不高

安徽五河縣訾湖村擁有農用土地接近6000畝，按照計劃，訾湖村要流轉土地達到3000畝，但是由于部分村民反對，最后只流轉了2000多畝。也因此，訾湖村的土地流轉目標并未全部完成。

“土地流轉必須要村民同意，不能強求，因此，最后流轉的規模少了1000畝。”五河縣雙忠廟鎮政府一位徐姓工作人員對記者說。

“我們都已經過了外出打工的年齡，如果把土地流轉出去，有什么事情可以做？”訾湖村村民胡大爺對《每日經濟新聞》記者說。

另一位村民對記者介紹說，對方給的補償是一畝地每年800元，分兩次給，“我家一共10畝地，一年也只有8000元，如果流轉給企業種，自己就得再買糧食吃，一年我們家會減少5000元左右的收入。”

朱廟村村委會書記沈加亮給記者算了一筆賬：帝元公司按照每畝地基本地租不低于1000斤中等質量的小麥，并且規定基本地租不低于1000元，今年的每斤小麥是1.18元，所以村民每畝地的租金是1180元，但這與村民的自己種地相比差距不大。“如果考慮村民勞動成本，出租土地還是比較合算，但是村民自己種地不計勞動成本，因此只對那些出去打工的年輕人比較劃算。”

此外，胡大爺還對記者說，并不所有土地都能夠流轉，參與流轉的企業只想要整片連在一起的好地塊，那些在拐角或者位置不好的土地不能被流轉，“我家只有5畝地符合流轉的要求”。

失地農民后續保障不足

此外，失地農民擔心的還有后續保障問題。

不少村民表示，土地流轉之后，雖然每年能保證租金，但是還需自己買糧食，還有很多其他用處，確實讓他們感到壓力很大。

帝元公司土地流轉項目所在的朱廟村一位村民對記者說，“原本在土地流轉的時候，帝元公司稱村民可以去農業示范園打工，但現在根本就不需要那么多工人，我們沒事可干，生活壓力比較大。”

事實上，土地流轉之后農民的生活保障、醫保、社保和就業等問題一直是地方政府的難題，宿州市埇橋區現代農業辦主任李大務對《每日經濟新聞》記者說，“土地流轉之后保證了村民的旱澇保收，但帝元公司也在起步階段，需要工人的大都是季節性工作，常年聘用的并不多，不過隨著帝元公司的進一步發展，用工人數肯定會進一步擴大。”

對于村民的焦慮，沈加亮說，“帝元公司現在確實用工不多，我們也在聯系政府，組織一些企業來村里招工，讓農民就業，不過低保和社保問題就需要政府來解決，目前這方面是有一些困難。”

在南京財經大學經濟學院張建教授看來，土地流轉是新型城鎮化的一部分，如果僅僅是讓農村的土地進行了流轉，后續的保障問題得不到很好的解決，那么，土地流轉并不能算成功。“土地流轉是擴大了農村的土地效益，但是農民的后續保障也要跟上，如果這些問題不解決，農民僅僅依靠土地租金，生活壓力會加大，這并不是土地流轉的初衷。”

土地流轉要保障農民利益

“帝元公司這兩年的經營并不好，處于虧本狀態，村民擔心如果這個企業發展不好，甚至倒閉了，村民的收入就會受影響，被承包的土地還需要重新分配。”沈加亮說，此外，農民都有土地情節，“雖然一些不愿意進行土地流轉的村民最后還是順應了主流，但是他們的擔心從來沒有減少過。”

除了村民擔心的流轉后相關經營主體發展前景外，還存在一些不容忽視的問題。如土地流轉隨意性較大，流轉時沒有通過村組同意、鄉鎮備案，使政府難以掌握土地變化情況，容易產生糾紛；鄉鎮農經體制不健全，土地流轉信息不暢等。

“土地流轉最重要的就是保證農民的利益，這需要進一步加快土地流轉的服務體系，完善土地流轉服務中心的功能。”張建對《每日經濟新聞》記者說，農村土地流轉還要大力推進土地承包經營權的確權登記工作，這是土地流轉的前提。同時，要允許農戶把土地作為要素資源在市場上流轉，促進農業生產要素優化組合，保障農民權益；還要建立規模經營主體準入制度，建立農村土地流轉風險基金，完善土地流轉風險保障機制。