新土改小步快跑趨勢漸明 “牛鼻子”改革破冰

每經編輯 每經記者 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發自北京

2014年即將結束，自十八屆三中全會開始期盼的新一輪農村土地改革已經有所動作。

11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。12月2日，中央深改組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

中共中央總書記、中央全面深化改革領導小組組長習近平在談及“三農”改革時表示，改革不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去，不能把農民利益損害了。

高層文件規范土地流轉

11月20日，一份名為《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》的文件發布，從中央層面規范了基層自發推動的農民承包耕地經營體制的改革。

農業部數據顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，流轉比例已達26%，較2009年上升15個百分點。經營面積在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。

土地流轉的快速發展，也出現了一些問題，使農民的合法土地權益與糧食安全都受到危害。上述文件從確權、流轉、經營等多方面明晰了農民承包耕地經營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農戶作為土地承包者的權利”、“怎樣通過流轉土地經營權使農業在現代化道路上更快發展”的問題。

中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云說，以前農村土地流轉的相關措施都散落在各個文件中，現在集中到一個文件里發布，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布更權威，也將規范和推進土地流轉的進程。

農業部部長韓長賦說，在當前工業化、城鎮化快速發展背景下，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，是繼我國農村改革家庭聯產承包制后的又一重大創新。

“與發達國家相比，我國農業勞動生產率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經營過于分散。土地確權和流轉有利于農業土地通過市場向經營大戶和專業戶集中，發揮農業生產的規模效益，提升農業勞動生產率，并促進就業向第二、三產業轉移?！敝薪鸸巨r業分析師邊泉水對《每日經濟新聞》記者說。

建設統一用地市場突圍

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文11月22日在中國人民大學召開的糧食安全學術研討會上透露，農村集體經營性建設用地入市改革試點方案正在按照相關程序報批，有望在2014年內或2015年初出臺。

國土資源部黨組成員、副部長、中國土地學會理事長王世元在年底一次會議上也透露了一些土地制度改革的新動向。

種種跡象均表明，統一的城鄉建設用地市場漸行漸近。其中很關鍵一點便是：以建立健全城鄉統一建設用地市場的基本規則、標準和制度為方向，以破除城鄉體制障礙為核心，將國有建設用地和農村集體建設用地納入統一市場體系，統一規劃，統一規則和標準，統一平臺和監管，建立健全利益平衡機制。

2014年夏季，國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合下發《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證納入不動產統一登記制度的實施進程，強調要為建立城鄉統一的建設用地市場奠定產權基礎。

清華大學人文社會科學學院教授蔡繼明告訴 《每日經濟新聞》記者，一方面大量進城農民沒有房子住，城市建設用地還在不斷擴展。另一方面農村的人口在減少，但是農村的建設用地、宅基地卻數量在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

但讓2.5億畝農村集體經營性建設用地都可以入市交易并不容易。此前，中央曾提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場，但5年過去，這方面的進展成效不大。

蔡繼明說，土地制度改革已經迫在眉睫，未來農村集體經營性建設用地實現與國有土地同等入市，農村宅基地改革以及相應的農村住房財產的抵押、轉讓，小產權房和城中村等熱點問題的解決都需要有清晰的判別標準。

貫穿2015的“牛鼻子”改革

中國人民大學重陽金融研究院表示，土地改革是“牽牛鼻子”的改革。在不動產登記和農村土地確權登記的基礎上，預計2015年土地改革將成為貫穿各領域改革的一條紅線。

該研究院預計，2015年我國將繼續推進農村土地登記確權工作，在此基礎上加快發展土地經營權流轉市場，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，促進農村土地規?；洜I，讓土地改革釋放出更多的城鎮化紅利，讓廣大農民平等參與農村土地改革，共享現代化成果。

陳錫文表示，以承包農戶流轉土地經營權、發展多種形式適度規模經營為主要形式的農地經營體制改革正比較順利地向前推進。只要堅持讓農民依法、自愿、有償流轉土地經營權，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現大的問題。

而在農地入市領域，步伐顯然會更加穩妥，實質性進展也難突然實現，法律體系還需要得到進一步理順。

蔡繼明表示，土地管理法規定任何單位和個人搞建設都要使用國有土地，這是非常不合理的，農民的土地本來直接就可以進行建設，開發商就可以跟他們談判，但必須先征收為國家所有，征收為國有誰從中得利？很多時候農民只能得到不到10%征地補償。

憲法第十條明確城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。這意味國有土地想拓展就要占用集體土地，但是憲法同時規定：國家為了公共利益需要才能征收農民土地。

國土部副部長王世元認為，新土改要以妥善合理地分配土地增值收益為關鍵點。堅持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

他強調，要發揮好市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用。全面落實土地用途管制要求，強化對城鄉建設用地市場的宏觀調控，加快制度創新和法制建設。