不能只有一個百強縣，廣東的“昆山”在哪里？

每經記者 楊棄非    每經編輯 楊歡

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強市需要強縣支撐嗎？對于蘇州，答案似乎是肯定的。

新年伊始，蘇州直管的昆山市對外公布，其2020年工業總產值邁上萬億元臺階，成為中國工業總產值“萬億俱樂部”中的首個縣級市。

在其背后，去年上半年，蘇州全市以1.55萬億規模的工業總產值超越上海，亦成為中國以及世界第一大工業城市。

事實上，除開蟬聯中國百強縣首位十余年的昆山，常熟、張家港、太倉等共同組成了“蘇南模式”的重要內容，在百強縣市中“前五獨占其四”的蘇州亦形成了以工業經濟為特色的城市發展路徑。

“強縣模式”的經驗成功吸引了其他省份側目，其中不乏全國經濟第一大省廣東。

在日前發布的《中共廣東省委關于制定廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，廣東提出，將“推動縣域高質量發展”，具體而言，將“實施強縣行動”，“推動更多縣（市）邁入全國百強行列”。

與江蘇、浙江等省份不同，多年來，廣東縣域經濟較為薄弱，在去年百強縣榜單中，僅惠州博羅縣一縣勉強以93位進入榜單，在外界看來，這似乎不符合其經濟大省的地位，也從一個側面反映了廣東經濟兩極分化等方面的問題。對“強縣”的渴求，某種意義上也是廣東“補短板”的具體方向。

強縣，弱縣

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2007年，國家統計局連續多年進行的全國百強縣評比停辦。有媒體指出，其原因主要是“爭議很大，當時很多排名是將區與縣同時進行比較”，各縣間競爭的激烈程度可見一斑。

在那之前，廣東與江蘇的競爭一直是媒體爭相關注的熱點。2001至2004年，順德連續四年穩坐國家統計局百強縣第一。

當時便有人質疑，順德這個第一強縣“名不正言不順”——早在2003年，順德已“撤縣設區”，“并入”佛山。有觀點認為，“佛山區”不再適合參與有關強縣的比拼。

2005年，昆山超越順德，正式上位，直到今天，在各類百強縣榜單中，昆山仍然高居前三甲。原本同樣“小馬拉大車”嚴重的廣東與江蘇兩省，自此在強縣的“爭奪”中開始出現差異。

數據來源：歷屆“百強縣”榜單

從數據上看，廣東的百強縣從2005年的3個縮減至1個。究其原因，從地圖上看，珠三角的城市之間基本上實現“無縫對接”，縣級行政單位所剩無幾。

除了與順德同一時期改區的南海，包括廣州的增城、從化，佛山的三水、高明，惠州的惠陽，江門的新會，肇慶的高要等珠三角地區強縣也都陸續撤縣設區。

原有強縣被“吞并”后，又難有新的強縣“補位”。中山大學嶺南學院教授林江向城叔回憶，東莞的長安、虎門兩鎮論經濟、人口體量均已稱得上縣的標準，也一度有過關于升格為縣的討論，但礙于多方利益問題，最終未能實現。

反觀江蘇，盡管同樣經歷撤縣設區，卻逐漸成為全國強縣數量最多的省份之一。

比如，盡管南通通州和海門、蘇州吳江、常州金壇、鹽城大豐先后成為其所在市的市轄區；但蘇州的“姑蘇四虎”作為縣域經濟的領頭羊，一直與蘇州保持一定的距離，無錫的縣級市江陰、宜興也以縣的身份存在。

新的強縣也填補了撤縣設區帶來的空缺。若比較2015年和2020年兩份榜單，揚州儀征、高郵和鎮江句容均為“新面孔”，來自江蘇次一級梯隊的城市仍能煥發出縣域經濟的新活力。

與之相比，廣東缺乏強縣“后備軍”。如此前廣東省委黨校教授、廣東縣域經濟研究與發展促進會名譽會長陳鴻宇曾指出，

江蘇在蘇南、蘇中、蘇北都有一些比較好的縣，盡管有些縣改成區，分布仍然較為均衡，整體數量減少不多；但廣東區域發展差距較大，發達的縣域經濟主要集中在珠三角，在強縣改區后，縣域經濟發展就會顯得有些難以為繼。

縣還是區

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對于縣域經濟的重要性，陳鴻宇曾從兩個角度進行分析：

一方面，當資源過度集中在市以上的經濟版圖，可能會導致“規模的不經濟”，并且會遞減。市級經濟需要有良好的發展空間和腹地、開闊而且有足夠消費能力的市場，需要縣域適度“留白”；

另一方面，縣域經濟還能助推發展動力多元化。在大項目、大平臺、大園區的發展邏輯下，多元的縣域經濟能夠推動城市新一輪創新，并推動當地進一步城鎮化。

有觀察指出，一些經歷了從縣到區的行政單元，經濟活力明顯減弱。

10年前，國家行政學院曾組建“地方政府機構改革”課題組，對當時已撤縣設區的順德、武進（常州）等縣級單位進行調研。

中央黨校（國家行政學院）教授竹立家告訴城叔，本來在全國縣市發展中居于前列的順德和武進明顯陷入瓶頸，特別是順德，其城市化水平、公共服務提供能力等與昆山、江陰、張家港等差距持續拉大。

為何會出現這種現象？竹立家認為，根本原因之一是政府行政自主權的喪失。“以前順德是一級政府，招商引資、銀行貸款、項目審批、體制改革的很多權限在縣里就可以批了；撤市設區后是半級政府，這些審批權限都沒有了，要經過地市一級，效率當然要低很多。而企業對于時間、金錢等成本節約的反應是很敏感的。”

但地級市不斷“吞并”縣市、延展市域范圍，也有自己的考慮。除了增加中心城區經濟和人口體量外，如林江所說，消除行政壁壘后將更方便城市進行總體統籌安排。

比如，當被問及今年海門撤縣設區的影響，南通當地規劃部門工作人員指出，過去推進困難的大范圍路網規劃和建設已提上日程，不僅讓海門進一步與主城區聯通，且更多市一級資源的投入，將大大提升當地的城市品質。

但也可能帶來反效果。林江觀察到，不乏有地級市在新增市轄區后，通過建設用地指標置換擴展主城區的工業、商業發展空間，給原來的縣級單位留下更多農業用地。在廣東，就有市轄區“有名無實”，仍保持鄉村風貌。

如何保持縣域經濟的活力？對于這個難題，廣東和江蘇均進行過探索：

2004年，江蘇將以擴大縣域經濟權限、增強縣域經濟活力為目標的“擴權強縣”改革提上日程；

2007年，江蘇進一步推行“財政省直管”，在2010年印發的《關于開展省直管縣體制改革試點工作的意見》中，昆山、泰興和沭陽被定為江蘇省直管縣體制改革試點縣。

有人將此形容為蘇州的“博弈”——在“得到”吳江后又“失去”昆山。

當時，一種比較流行的觀點是，省直管縣將是未來的趨勢，而江蘇的試點意義在于，能否將改革往前推進一步，以至“全面改革”。

幾乎在同一時間推行“省直管區”的順德，目前似乎已走入僵局。林江注意到，由于順德在行政區劃上仍屬于佛山的一部分，“兩個婆婆”的難題讓順德與佛山之間的關系難以理順。到現在，外界已經很少有關于順德“直管”的聲音了。

強縣“普遍化”？

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眼下，強縣有了新的意義。

在竹立家看來，廣東提出強縣行動，與新發展格局推進過程中的鄉村建設和鄉村振興密切相關。他認為，在十四五期間，全國發展的一個重點在于提升鄉村的現代化水平，比如進一步挖掘消費能力，提升教育和社會保障水平，真正消除城鄉和區域發展不平衡的問題。

此前有媒體統計發現，若整體觀察廣東的縣域發展水平，現有的人口大縣主要集中在粵東潮汕地區、粵西湛江、茂名和粵東北的梅州等地。作為廣東經濟“洼地”，這些位于粵東西北的縣有望充當當地經濟發展的新增長極。

事實上，類似的討論在十年前就已經出現。2004年，《南方日報》曾報道，當年1～11月廣東50個山區縣工業總產值同比增長26.8%，比珠三角地區高4.5個百分點，并稱“縣域經濟‘短板’加長”。但一時的高速增長難以帶來質的變化，其根本原因，在林江看來，一方面源于財政支持的匱乏。

他指出，廣東作為“經濟發達省”，難以獲得中央有關縣域經濟發展的財政專項支持。要讓“洼地”出“高峰”，前提是進行理念的轉變。

變化的條件正趨于成熟。按竹立家分析，在鄉村振興的語境下，發展強縣將與過去有著完全不同的邏輯，最根本的不同在于，過去的強縣或者說是省直管縣，主要是通過行政手段，比如行政區劃、行政管理方式的變化，增強縣的經濟社會發展實力；但如今重點是強調資金投入、人才投入、政策投入的力度，向縣級行政單位匯集各類資源。

換句話說，就是從對經濟條件比較好的縣的定制型改革，向普遍性改革轉變。

而縣域經濟本身，也有轉型需求。

蘇寧金融研究院曾分析認為，縣域經濟在為發展不斷注入活力的同時，亦面臨多重難題：由于各縣缺乏協調、甚至走向惡性競爭，行政壁壘又造成市場分割，為各縣發展帶來“公地悲劇”，資源缺乏規?；尶h域經濟發展后勁不足。

更重要的是，百強縣規上工業增加值和第二產業增加值及增速遠超廣東、江蘇等省份——它們已經形成了一定程度的路徑依賴。

△百強縣與“粵江浙魯”四省2019年工業數值對比圖 圖片來源：賽迪顧問《2020中國縣域經濟百強研究》

就在上個月底，昆山深化兩岸產業合作試驗區建設近8年后迎來新機遇。國務院批復同意擴大昆山試驗區范圍至昆山全市。

根據批復內容，昆山要圍繞構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，繼續推動試驗區建設促進兩岸產業合作轉型升級的先行先試區。

站在新的門檻前，廣東的強縣行動能否實現“彎道超車”？

在竹立家看來，城市群的發展將推動新的強縣站上高位；而林江則認為，在與珠三角的“角力”中，位于粵東西北地區的縣市想要搶得資源并不容易，更現實的路徑是，找到比較優勢，開辟新思路，比如發展旅游康養等產業，打造與不同于以往的強縣。

注：若無特別說明，文中百強縣排名均指中郡縣域經濟研究所的有關排名