地方政府債務出現新趨勢：隱性債務變得更加隱蔽化 專家：債務管理制度建設需“疏堵結合”

每經記者 石雨昕    每經編輯 陳旭    

5月25日，由中國人民大學財稅研究所、中國財政金融政策研究中心和政府債務治理研究中心共同主辦的中國財政政策論壇2024年第7期——“完善政府債務管理體制”在線上召開，在論壇上，中國人民大學財政金融學院副院長、財稅研究所副所長馬光榮發布了《完善政府債務管理體制》報告（以下簡稱報告），與會嘉賓圍繞“完善政府債務管理體制”展開了討論。

報告指出，2014年，地方債務治理開啟“開前門、堵后門”的新時代之后，政府債務領域出現了一些新的趨勢和特征，比如有的隱性債務變得更加隱蔽化，顯性債務的風險尚在可控范圍但長期仍需加強防范等。

浙江財經大學財政稅務學院院長付文林參加論壇時表示，地方政府債務管理制度建設要“疏堵結合”，當前尤其要完善以疏為主的地方財政經濟激勵制度，如可以考慮打破地方政府專項債和一般債的配比界限，在新增地方政府債券總規模約束下，由地方政府自主選擇。

截至今年一季度末，全國發行地方政府專項債券10699億元

應關注地方融資平臺債務期限錯配問題

在論壇上圍繞報告進行解讀時，馬光榮表示，近年來，對地方融資平臺進行顯性擔保而產生的融資平臺舉債已經比較少見了，現在業界更多關注的地方政府債務風險是融資平臺沒有政府明確擔保，但以純企業化行為所產生的企業負債。

“這些企業負債盡管沒有明確的政府擔保承諾，但由于融資平臺投資和融資行為是非市場化的行為，是政府以行政指令的形式讓融資平臺去市場上融資，并承擔相應的政府基建項目，在這個過程中，這些基建項目其實是非常低收益甚至是沒有收益的，這些融資平臺的債務如果出現償還問題，政府就要承擔一定的救助責任。”

馬光榮表示，與法定債務相比，這類債務有兩個比較突出的問題：一是利率較高，還債付息負擔大，推高了公益性項目的融資成本；二是期限短，而地方融資平臺債務大量投向回報周期比較長的基建項目，這種期限錯配問題會導致地方融資平臺存在高流動性或債務接續風險。

“對融資平臺而言，近年來舉債期限逐漸縮短，無論是城投債發債的期限，還是從銀行獲得貸款的期限都越來越短。”馬光榮表示，正因為如此，看到一些債務到期壓力比較大的地區出現了融資平臺非標債務違約高發的現象，即這些融資平臺舉債當中，城投債券部分目前在公開債券市場上還沒有出現實質違約，但對于城投的銀行貸款和非標融資而言，違約逐漸高發。

中國社科院財經戰略研究院財政審計室主任汪德華表示，我國地方政府債務管理已取得顯著成效，但仍存在一些要求難以執行到位的情況，相關的市場約束和行政約束都需要完善。地方政府的隱性借債既有合理需求，也有部分亂作為的情況。對存量債務的化解問題，中央應當考慮給予地方一定的支持；而增量債務問題應繼續堅持“開前門、堵后門”，優化顯性債管理制度，給予地方政府債務需求一定的靈活性，統籌管理政府投資與債務并強化對公開透明的要求。

安徽財經大學副校長儲德銀表示，對地方政府而言，一方面需要優化債務結構，減少收益來源單一和過度依賴土地出讓收入的專項債項目，對長期項目收益與融資難以自求平衡的專項債項目可探索建立退出機制或向一般債轉化的機制。

另一方面，地方政府要提升專項債券項目資金管理效能，依托地方政府債務管理系統等信息化手段，對專用債券項目申報、資金使用、項目管理及建設運營等情況進行穿透式監管。

建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制

馬光榮表示，地方政府債務風險之所以一直未能根除，除了地方政府的事權和財力失衡這一矛盾還未得到徹底解決、以債謀增長的發展模式尚未完全轉型以外，還因為政府債務管理體制不夠健全。在完善債務管理體制的路徑方面，核心是要把“前門”開好，要優化中央和地方的債務結構，增加國債規模和地方債額度。

記者注意到，2023年10月召開的首屆中央金融工作會議指出，要建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構。

馬光榮表示，從去年開始，我國已經開始增加國債發行，通過中央適度加杠桿去降低地方政府加杠桿的壓力和債務風險的壓力。需要注意的是，增加國債的發行，必須跟央地財政管理體制的改革是相銜接的，有很多國債資金應該是要用于中央事權和支出責任上面，要減少地方配套資金的壓力。

此外，國債規模擴張之后，中央實際使用財力規模其實增加了，除了轉移支付，也應該同步適當增加地方政府稅收的分成，提高地方政府自主財力，同時也能進一步調動地方政府發展經濟的積極性。

付文林表示，在推進高質量發展戰略中，要統籌地方政府債務的風險管理。地方政府債務項目的選擇，應以地區長期高質量發展、民生事業改善作為主要考量因素。

“地方政府債務發展在民生事業高質量發展中發揮了積極作用，比如現在很多專項債都用于高等學校宿舍、醫院門診部或住院樓等建設，在這個背景下，要做好高質量發展和地方政府債務管理的協調與統籌。”付文林表示，在這些對社會總體福利有貢獻的領域，依然要適當增加地方政府債務的發行。

封面圖片來源：每經資料圖